基层社会治理中的“三社联动”：机制与流程分析——基于典型城市

[文献编码]doi：10.3969/j.issn.1004-6917.2017.09.034

基层社会治理中的“三社联动”：机制与流程分析

——基于典型城市的实践探索

闫学芬a，韩建民b

（甘肃农业大学 a.管理学院；b.马克思主义学院，甘肃 兰州 730070）

摘要：“三社联动”作为基层社会治理本土化创新的新模式，旨在以居民需求为出发点，提升治理体系和治理能力的现代化水平，主要表现为多元主体协同参与和专业社会工作方法的运用。“三社联动”的内在机制主要包括动力机制、保障机制、信任机制、共享机制、协作机制五个方面。引入流程再造理念分析“三社联动”运作流程，从需求评估到目标联动，再到项目的设计、执行，以及监督评估，其运作流程是一个上下结合、多元互动的循环回路。

关键词：基层社会治理；“三社联动”；机制；运作流程

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004-6917（2017）09-0177-06

党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，强调推进社会治理精细化，要求创新社会治理模式，构建多主体参与、专业化治理的社会治理体制。近年来，我国各地在创新社会治理方面进行了有益的探索，积累了大量的经验。其中“三社联动”已成为基层社会治理中探索多主体参与、提升社会治理体系和治理能力现代化水平的有效尝试。“三社联动”是以社区为平台，集合社区居委会、社会组织、社会工作者的力量，转变政府主导的社区管理格局，形成多元主体共同参与的社区治理模式。“三社”主体以社区居民需求为导向，以政府购买的形式，以专业化的工作方法，将需求转化成项目进行项目化管理，在此过程中实现资源共享、优势互补。

一、“三社联动”的实践探索（一）“三社联动”的发展演变1.“三社联动”的萌芽

“三社联动”作为社会治理创新模式，一经提出收稿日期：2017-06-02

就得到了广泛的关注。最早“三社联动”一词出现在农村金融领域，它指的是基层供销社、信用社和乡村经联社的相互联动。但从社区治理层面出发最早提出的“三社联动”，是在2004年，上海市提出社区、社工、社团“三社互动”概念，形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”分工合作的工作思路。随着工作的深入开展，将“三社互动”改为“三社联动”，从“互动”到“联动”，虽然只有一字之别，但后者更加强调多主体之间的协同合作。

2.“三社联动”的初步发展

随后，北京、南京、广州、嘉兴等地在创新社会治理理念的指引下，也积极开展“三社联动”的实践探索。2013年11月15日，民政部提出要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制。2014年7月，浙江在初步实践的基础上，率先出台了全国首个关于“三社联动”的政策文件。2014年9月24日，在民政部社会工作司、基层政权和社区建设司的指导下，全国第一个“三社联动”专题研讨会在

基金项目：国家社会科学基金项目“北方地区草原文化传承与草地资源保护研究”（12XMZ056）作者简介：闫学芬（1992—），女，甘肃临夏人，甘肃农业大学管理学院硕士研究生；韩建民（1966—），男，河南宝丰人，博士，甘肃农业大学马克思主义学院教授。

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北京召开。“三社联动”入选2014年度社区治理创新成果，成为社区治理创新的主攻方向。“三社联动”在各地实践的基础上取得了初步的发展。

3.“三社联动”的兴起

2015年10月22日，民政部召开全国社区社会工作暨“三社联动”推进会，总结各地开展“三社联动”的经验，强调“三社联动”在建构社会服务体系、提升基层社会治理水平的重大意义，明确“三社联动”的基本原则、目标任务与思路举措。要求各省市加快推进步伐，在全国范围内大规模推进“三社联动”。全国各地在民政部政指引下开始尝试探索“三社联动”，北京市进一步出台了在全市推动“三社联动”的政策；甘肃、安徽、陕西、黑龙江等地先后召开了“三社联动”推进会议。至此，在全国范围内掀起一股开展“三社联动”的浪潮，各地纷纷进行创新实践。

（二）典型城市“三社联动”的实践探索为了加快推进“政社分工”社会体制改革，创新社会治理机制，推进社会治理精细化，我国各地在创新社会治理实践方面进行了大量的尝试。在国家政策的倡导下，“三社联动”正逐步成为构建现代社会服务体系、创新基层社会治理机制的切入点，成为社区治理创新的重要举措。

1.北京“三社联动”的实践探索

北京的“三社联动”服务机制包括服务供给机制、服务运作机制、服务反馈机制。在联动机制方面，北京建立联席会议、信息联动、服务联办、需求反馈等四项制度[1]。在平台建设方面，北京发挥集成效应，搭建了“三个平台”，包括工作平台、专业平台、人才平台。朝阳区将台搭在政府与社会组织之间，设立联合办公室，实现了政府与社会的对接，这种对接不仅要求简单的互动，更要追求一种互动协作关系，彻底打破政府壁垒，达成合作伙伴关系。

2.上海“三社联动”的实践探索

加强社会组织建设，鼓励公益性社会组织参与社区民生服务，重点培育发展专业社会工作机构，开展专业化社会工作。上海市取消了街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，明确街道经费支出由区政府全额保障，推动街道工作重心转向公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作。作为最早开展“三社联动”的省份，上海探索出了多种类型的联动机制，如平台委托型、专业指导型、项目引导

型、内部发展型[2]。

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3.武汉“三社联动”的实践探索

武汉市武昌区全面整合组织、综治、民政、人设、城管、房管等部门对社区投入的专项资金，由财政部门负责归口，直接拨付给街道统一管理。建立财政资金、公益创投、社会捐赠资助、辖区单位共建等多元投入机制，规范社区经费专款专用、落实到位。率先举办区级公益创投大赛，在原有的社区服务中心、区志愿者协会、区慈善总会的基础上，先后成立全省首个社会组织孵化基地、区社会工作者协会和区社会组织合作促进会，形成“一个中心、四个协会、一个基地”的“1+4+1”橄榄形社会服务网络[3]。

4.南京“三社联动”的实践探索

南京市在开展“三社联动”过程中，强化街道的服务平台作用，建立了平台委托型、专业指导型、项目引导型、内部发展型联动模式。探索以载体、机制、组团的方式联动，启动特色社区建设，打造联动平台。探索社工工作网格化、城市管理网格化以及综合治理网格化三者联动“三网合一”的社区管理机制，培养“社工+义工+督导+网格员”四位一体的社区服务者队伍[4]。

二、“三社联动”的机制分析

“三社联动”健康运行的关键在于协调政府、社区、社会组织、社会工作者等各方力量共同参与社区治理，形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。“三社”联动的共同目标是开展社区建设，服务社区居民；其本质是多主体协作，各主体从各自视角发挥独特的功能和价值，在优势互补、资源共享下达成合作共识，形成合力，在共同目标的驱动下，投身社区建设事业。联动是指各主体之间应是相互沟通、信息共享、共同决策、共同行动，这里包含着达成共识和相互理解、相互支持、共享成果和共同发展[5]。“三社联动”的机制是“三社”主体之间的相互作用关系和功能，主要表现为动力机制、保障机制、信任机制、共享机制和协作机制。

（一）动力机制

动力机制是驱动“三社”联动的根本原因，主要包含政策驱动、目标驱动和需求驱动。

1.需求驱动

需求驱动是“三社联动”的根本动力。首先，“三社联动”来源于政府推进“政社分工”，创新基

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层社会治理体制的探索，是提升社会治理水平、治理能力现代化的需要；其次，“三社联动”是以社区居民为核心，以满足居民需求为出发点，是完善社区服务体系、回应居民需求的重要途径；最后，在“三社”主体联动过程中，实现社会组织、社会工作者自身发展的需求。“三社”主体在联动过程中，社区能取得良好的治理成效，社会组织实现自身发展，社会工作者实现助人自助和自身成长，既满足了自身需求，又通过资源共享和优势互补，实现了“1+1+1>3”的功效，最大限度地满足公共利益诉求。

2.政策驱动

政策驱动是“三社联动”的直接动力。从上海最先提出“三社互动”的创新尝试，到全国范围内“三社联动”成为探索多主体参与、提升社会治理专业化水平的有效手段，离不开国家层面对“三社联动”的推行。国家和各地民政系统在政策层面对“三社联动”的重视与支持，是“三社联动”存在的显在动力，尤其是政府向社会力量购买服务等相关文件的出台，鼓励有需要的行政机关、事业单位、群团组织向社会购买公共服务，很大程度上促进了社会组织进入社区平台。

3.目标驱动

目标驱动是“三社联动”的深层动力。目标的利益相关性决定“三社”参与联动的积极性[6]。在联动过程中，“三社”要保持目标上的一致性才能有足够的动力实现联动，但三个不同的主体能否真的能达成目标的一致性呢？首先，社区作为居民自治的基层单位，旨在推进社区治理，开展社区服务，其根本目的是实现居民利益最大化。社会组织具有非营利性、非政府性、独立性等特征。社会工作者强调以助人自助为价值追求。因此，社区、社会组织、社会工作者三者在增进公共利益上具有一致性。增进公共利益映射在社区这一范围内，即为开展社区建设，服务社区居民；“三社”将此作为共同目标，才能有足够的动力进行联动。

（二）保障机制

“三社联动”作为社区治理机制的突破创新，要各方面切实加以保障才能更好地开展与推行，主要从制度、资金、人才三个方面予以保障。

1.制度保障

“三社联动”自开展以来就受到各地基层政府部门的大力推行，不仅有利于整合资源，实现政府

治理和社会自我调节、居民自治良性互动，而且有利于提升社会治理水平，增强社会发展活力。各地在推行“三社联动”之初，首先在制度层面加以规范，把“三社联动”制度化、规范化。在调研基础上立足实际，建立健全政策，提供组织保障，明确实施细则，为“三社联动”创造良好的政策环境、发展条件。

2.资金保障

城乡基层社会组织要开展自治活动，必须有一定的财力支撑。这些资金的主要来源有：社区所拥有的资产赢利、政府支付社区的工作经费、社区承担政府部门的工作任务通过费随事转所得的资金[7]。社区的资金来源较多的依赖于政府部门，“三社联动”的推行，需要充足的资金保障。

3.人才保障

“三社联动”是社会治理创新、治理能力现代化的有效尝试，而衡量治理能力现代化的着重之处在于多主体的共同参与和在服务过程中运用专业的工作方法，这就要求“三社联动”在多元主体参与的基础上要保证专业性。社会工作者作为“三社联动”人才的支撑，是极其关键的一个方面。

（三）信任机制

信任机制指“三社”之间以及“三社”与居民之间能建立起一种稳定的信任关系，彼此之间的信任是“三社”资源共享与协作的重要前提。这种信任关系在社工进驻社区开展工作时，显得尤为重要。社会工作者在联动过程中开展社区工作时，作为陌生角色进入社区这一封闭环境中，居民对社会工作者的接受度和认可度比较低。这时，一方面需要社区居委会的工作人员在居民和社会工作者之间搭起一座桥梁，将专业社工引荐给居民群体，协助社会工作者与社区居民之间的建立信任关系。另一方面，社会工作者在为社区居民提供服务的过程中，运用专业的工作理念和工作方法，积极与社区居民建立起亲密关系，形成一种双向的信任关系，形成一种认知信任。从不配合、被动配合到主动协助，这是“三社联动”信任机制构建的一个过程，是一个不断加深、循环的机制。信任机制一旦建立，就会产生一种良性的互动关系，可大大减小联动阻力。

（四）共享机制

“三社联动”强调各主体间的资源共享，共享是实现联动效能最大化的基本条件。通过资源共享实现多元治理主体增能增效，而这种资源共享则包

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括“三社”之间的平台共享、信息共享、价值共享。不论是共同体意义上的社区，还是场域角度上的社区，它都是个包容共享的平台。一方面，社区作为治理主体所掌握的相关的社区信息，因此在推行的初始阶段，社区给其他主体提供各类信息。另一方面，当社会组织、社会工作者在社区扎稳脚跟，则将其所获取到的更专业、更全面的信息与社区分享。“三社”依托于联动平台，通过定期的沟通协作，建立资源共享平台，分享居民信息、需求，政策信息，价值理念，在联动过程中共享依托自身优势获取的资源，实现优势互补。

（五）协作机制

协作机制是“三社”之间相互影响、相互作用的机制，是“三社”主体基于实现共同目标而产生的彼此之间相互依赖的行为机制。协作机制体现着多元主体的互动关系。“三社联动”中居民处于核心地位，居民需求是开展各项活动的依据。“三社”之间的协作关系如图1所示。

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买服务项目，社区居委会的委托，向社区、社区居民负责，以社区居民需求为出发点，在社区居委会、社会工作者的协助下，策划项目的具体内容。另一方面，社会组织为社工提供平台，进而发挥社工的专业作用；同时也要监督社工的工作，提升专业能力。

社会工作者依托于社区或社会组织，是“三社联动”中的专业人才保障。一方面，社会工作者在社区居委会的引导与协助下，会同社区居委会的工作人员，将社会工作专业理念、方法技术嵌入服务过程中。此外，社会工作者在强化自身素质水平的同时，对非专业的社区工作人员进行引导和培训，让社区工作人员掌握专业的工作方法、技巧，不仅有助于提高社区治理的专业化水平，还有助于组建多层次的服务队伍。另一方面，在提供服务的同时，运用专业的社会工作方法，与社区居民建立起亲密的信任关系，提升社区居民对社会工作群体和社会组织的认可度。

三、“三社联动”的运作流程（一）流程再造理念的引入

流程再造，也叫业务流程再造，本意指对现有的流程做根本性的重新思考和彻底性的翻新，使企业获得戏剧性的改变以适应现代企业经营环境。在20世纪末，“政府再造”将政府改革与流程再造相

图1“三社”之间的协作关系

糅合，重新审视行政事务的服务流程。基于此，将流程再造理念引入“三社联动”的实践探索中[9]，重新思考和审视原社区治理格局，要通过多方主体参与，充分赋予社区自治权利，重新设计运作流程，以社区居民为导向，以过程流向进行组织设计。“三社联动”在最初的推行阶段中，就是基层社会治理的流程再造过程。

——战略决策：创设并强化顶层设计，树立多元主体参与理念，统筹兼顾，加强政策创制，深化“社会协同、公众参与、法制保障”的社区治理格局意识，确保政策层面的支持和保障。

——再造计划：各级政府部门创设专项团队，确定相关的负责人员；制定实施细则、再造目标，调动社区居民，发挥多元主体的专业力量，提升治理水平。

——诊断问题。全方位、多层次梳理社区、社会组织、社工的现状，分析各方面出现的问题，剖析根

社区居委会作为基层群众的自治性组织，代表群众利益，掌握着社区资源配置的权力，在“三社联动”中处于首要地位。社区居委会与社会组织之间协作关系表现为：社区居委会通过开展日常工作，梳理社区居民的需求，通过政府购买服务的方式，与外部社会组织之间达成一种契约关系，由社会组织设计专业项目，交于社会工作者实施。社区居委会参与整个项目运行过程，给社会工作者提供信息资源、会同社会工作者一起开展社区服务。在此过程中学习专业社会工作理念、工作方法，最后对服务项目的过程与效果进行评估。

社会组织是社会工作专业项目运作、服务提供的平台[8]。社会组织是“三社联动”的组织载体，一方面是项目运作的平台，承接社区的政府购

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源，寻求解决途径。

——重新设计流程。理清参与各方的权责关系，搭建联动平台，建立有效的资源共享渠道，提供资金支持，配备相关人员，确定工作路径。

——流程再造。“三社联动”是将居民需求作为设计的根本向导，政府购买的服务项目为运作载体的流程再造过程。

——更新改进。“三社联动”是一个持续改进、完善的过程，要对“三社联动”的运营流程进行不断的改进。

（二）“三社联动”的运作流程1.需求评估

在社区党组织和社区居委会的支持和指导下，对社区的人口结构、经济状况、优势资源等情况进行调查分析；对各类公共资源的使用情况摸底调查，全面了解社区服务的资源状况，梳理、收集、发现社区居民需求。

2.目标联动

社区围绕居民需求通过政府购买、项目化的运作方式对居民需求予以回应，与社会组织、社会工作者初步建立互动关系，社区居委会、社会组织、社会工作者从各自视角对目标予以认识、分解，分析整合各自现有资源，在“目标”认识层面达成初步联动。

3.项目设计

针对社区居民的需求，社会组织、社会工作者运用专业视角、专业社会工作方法设计能满足居民需求的服务项目，在对项目进行决策时，要坚持赋权社区，还权于民，保证多元主体参与项目决策。

4.项目执行

一旦项目予以确立，就要调动各方力量和资源，合理分工，把握项目推进策略、方法和节奏。在项目运行过程中，“三社”主体的社会组织作为项目运作平台，社工作为具体实施的专业人才，联同社区居委会在“合作”层面形成联动。

5.监督评估

最后，根据设定的目标与最终成效，对服务项目进行考核评估、验收，引导形成社会组织、社会工作者、居民等多方反馈机制，在服务过程中及时对服务内容进行调整，以适应动态化的需求。

从需求评估到目标联动，再到项目的设计、执行以及监督评估，这是一个上下结合、多元互动的循环回路。“三社联动”运作流程如图2所示。

图2 “三社联动”运作流程

四、优化“三社联动”的建议

（一）加强顶层设计，营造良好的发展环境1.转变政府职能，赋权于社区

在创新社会治理体制背景下开展“三社联动”，首先要求政府转变职能，赋权于社区；让民众充分参与，有效提高社区管理的民主性和效率[10]。改变以往具体操作者的形象，回归社区自治属性。其次，划分职责边界，完善制度设计；进一步厘清政府与社会组织的职责边界，理清“行政事项”“自治事项”“协助事项”清单。

2.搭建服务平台，建立信息共享平台

首先，充分发挥社区包容共享、广纳各方的平台优势，整合公共资源，做到让社区居民能够“进一扇门、找一个人、办所有事”，提高回应社区居民需求的效率，建立和完善有效的回应机制；其次，建立信息共享平台，实现信息资源互动共享，信息平台要充分依托于社区居民，要有效收集社区居民的需求信息，最大限度地获取高质量的服务需求信息。

3.保障财政资金支持，拓展资金来源

在将社区建设经费列入财政预算在保障财政资金的基础上，各试点地应积极拓展资金来源渠道，探索公益基金创投项目，建立自然增长机制，减少社区对政府的依赖，要合理分配资金，“把钱花在刀刃上”，提高资金的利用效率，定期公示经费的使用情况，引入民主监督机制，明确资金的适用范围、用途。

（二）完善政策创制，促进社会组织发展1.完善政策创制，发展多类型社会组织建立健全社会组织准入和退出机制，出台优惠政策，鼓励社区社会组织的有序发展。首先，推动登记管理制度改革，为社会组织打开绿色通道；简化登记程序，降低社会组织登记门槛。其次，对驻区社会组织进行摸查备案，建立社区社会组织联合会体系，搭建社区综合社会组织平台。再次，发展多类型的社区社会组织，大力发展自治管理类、公益服务

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类和文体类社区社会组织，不断满足居民多元化的需求。

2.引入支持型社会组织，加强社会组织孵化管理在社区中引入第三方支持型社会组织，对初创组织进行必要扶持；推进社区社会组织“孵化”工程，加强社会组织孵化管理，同时创新与高校联合创意“合作”，建设致力于公益项目、组织体系以及相关管理软件研发的高校联合公益创意中心。侧重打造社会组织发展“软环境”，如财务托管、能力建设、资源拓展等支持性服务，提升社会组织综合能力。

3.完善立法，为社会组织发展提供法律规范必须结合实际尽快制定、颁布有关规范社会组织管理方面的法规。建议国家从立法层面，通过规范性文件，进一步明确社会组织的主体地位、在社会发展中所起的作用，明确社会组织的权力和义务，规范社会组织的发展模式，制定首部社会组织的法律法规；规范社会组织的资产管理办法、税收政策。建议社会组织的业务相关部门根据实际发展现状，调整社会组织资产管理、税收方面的政策法规，规范和引导各类社会组织健康发展，保障社会组织的规范化运营。

（三）推进社工队伍建设，提升专业化水平1.搭建社工培养平台，落实社工待遇 社会工作者的专业性、公益性特质决定了其在社区治理中的重要地位，是推动“三社联动”专业化的核心力量。搭建“三社联动”社工人才培养平台，让社会工作人才在“三社联动”中发挥着纽带和桥梁作用。注重培育本土社工机构，为优秀社工人才制定落户、住房等方面的优惠政策，适当提高社工的薪资待遇，优化职业发展晋升途径，吸引社工专业人才从事社区工作。

2.开发社工岗位，提升社区治理专业化水平岗位设置就是职业化机制的最好保障。落实开发社工岗位的政策，为社会工作毕业生提供专设岗位，为在校大学生提供社工岗位，为社区社会工作者的职业化发展和专业化进程提供更好的就业平

参考文献：

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台。将社工纳入社区各类会议的代表范畴，提供专业的意见建议、参与社区决策，提高社区治理的专业化水平。

3.开展志愿服务，组建多层次服务队伍探索建立“社工+志愿者+居民积极分子”模式，组建以社工为引领，以志愿者、居民积极分子为主体的志愿者服务队伍，开展社区志愿服务的机制，组建多层次的服务队伍。

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责任编辑：赵素桃

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