浅论较大的市地方立法权所存在的问题

浅论较大的市地方立法权所存在的问题

作者：常宇庭 周百花

来源：《法制与社会》2010年第24期

摘要根据《地方组织法》和《立法法》的规定,经国务院批准的“较大的市”,其人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;较大的市的地方人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。然而,无论是根据我国经济文化发展状况,还是从近些年来的立法实践上讲,作为较大的市所拥有的立法权都是受到广泛质疑。本文将在较大的市地方立法权的授权、内容、程序、以及立法监督等方面对较大的市立法权存在的问题加以分析。

关键词地方性法规 立法权 国务院

中图分类号:D920.0 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-168-01

一、“较大的市”立法权授权的不合理

(一)“较大的市”划定标准没有统一和科学的解释

对于较大的市的所谓划定标准的原始文件,是这样规定的:1983年12月10日国务院办公厅向各省、自治区人民政府发出《关于对“较大的市”的名单(草案)征求意见的通知》,该通知规定,除名单上的省会。自治区首府以外,拟定“较大的市”11个,“根据中央领导同志的上述指示精神,我们同民政部的通知研究了一下,除各省省会外,从五十万人口以上的大城市中,按照一省一个的原则,并适当考虑经济发展水平,涉外活动多少等情况,选出十一个市,作为国务院批准的可以拟定地方性法规草案的第一批较大的市的名单草案”。综观被批准的“较大的市”各个方面,各城市的经济、文化和人口发展水平,城市化水平参差不齐,仅以辽宁省被批准的4个较大的市,大连、鞍山、抚顺、本溪与广东省未被批准的较大的市——佛山市和东莞市作比较,无论是经济发展水平,还是人口环境,城市化建设等各个方面,均不能说明广东省佛山市和东莞市无法满足“较大的市”所划定标准的要求。

(二)“较大的市”计划经济背景浓重,与时代发展相脱离

在国务院批准的19个“较大的市”中,资源类型的工业城市占据了绝大多数,而且多被批准于计划经济时期,在1994年以后,更是再没有批准成立新的“较大的市”,也就是说,在改革开放的三十年中,后十五年竟然没有批准成立一个“较大的市”,更是没有收回任何一个已批准城市的立法权。然而,这后面的十五年,卻正是我国飞速发展的时期,我国的政治、经济、文化等各个方面均

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发生了翻天覆地的变化。以上统计说明,“较大的市”立法权不但形成于计划经济时期,而且是缺乏长远规划的。

二、“较大的市”立法过程和内容的不合理 (一)与上位法“不相抵触”的原则难以具体把握

《立法法》第63条第2款规定,较大的市在制定各自的法律规范性文件时,应当从宏观上把握好与上位法不相抵触和保持地方立法特色之间的关系。但是,从实践的角度来讲,上述法律规定并没有很好的给予地方立法权一个界限,究竟是不可与上位法的立法精神相抵触呢?还是以具体的法律,行政法规相抵触?——这一模糊的界限直接导致了“较大的市”越权立法行为极为普遍乃至泛滥。

(二)“较大的市”地方立法过程中,立法违法问题严重

在地方性法规中,涉及政府管理职能的法规占据着相当的比例,这类规范性文件的起草工作也基本上由政府的相关部门所包揽。因此,在实践中,很大一部分起草和制定地方性法规的部门和机关便受到地方局部利益、部门利益观念的影响,滥用立法权,借体现地方特色为名,行地方保护主义之实。一段时间以来,在政府机关掀起了一段“争相立法”的热潮。而这些所谓的“立法”大都是为了争权争利,其带来的后果是可想而知的。 三、“较大的市”立法监督机制的严重缺陷 (一)人大备案审查制的不完善

尽管法律对于行政立法监督方面规定了人大备案审查制度,但人大的备案审查启动难,确认违法更难。虽然自孙志刚案以来,公民提请全国人大进行违宪审查或违法审查事件日益频繁,但“上书”的结局中无一不落入了“泥牛入海”的尴尬境地。迄今为止,我国还没有一例经由全国人大审查后撤销行政立法的案例。 (二)司法审查制度的空白

如《行政诉讼法》第12条第2款规定,“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”对于立法违法的司法审查制度,在国外正成为一种趋势,然而,在我国,一旦行政立法违法,受害的当事人却很难通过及时和有效的司法救济来维护自己的合法权益。 (三)社会、舆论监督的形式化

政府的一切行为不仅要受到权力机关的监督,更要接受社会公众和舆论的监督。政府的立法行为更应当受到全社会的监督。近些年来,的确有些地方搞了“开门立法”、“立法听证”等活动,

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但“作秀”的成分大,真正做到立法公开、透明、公正的少之又少,大多数情况还是由政府所聘请的几位“立法专家”的成果。 四、结语

综上所诉,我国“较大的市”所拥有的地方立法权是十分值得批驳和质疑的。而这种不合理的地方立法权更是使得越权立法、违法立法行为盛行,以至于导致了地方保护主义、政府部门权力的无限扩张、受害的行政相对人诉之无门,无法得到应有的公权力的救济等严重后果。在建设民主、法治社会已经提到日程上来的今天,必须应当对上述情况加以及时、有效的治理,为我国和谐社会的发展目标提供应有的法治保障。

参考文献:

[1]赵辉.对较大的市及其立法权的讨论.哈尔滨学院学报.2008(5).

[2]张晓明.地方立法权行使现状的实证分析——以地方性法规中的“性骚扰”条款为例.人大研究.2008(2).