论行政检察体制改革的着力点与方向

２０１０年４月，德第七卷，第４期（德第６５期）　美中法律鲆输　ＵＳ．Ｃｈｉｎａ　Ｌａｗ　Ｒｅｖｉｅｗ，ＩＳＳＮ　１　５４８—６６０５。ＵＳＡ　输行政榆察艟制改革的着力黠舆方向　谢志强　（赓柬省中山市人民检察院，中山５２８４０３）　摘要：检察榷的本贯是法律监督榷，而完整意羲上的法律监督榷，不愿馑馑局限于傅统的公诉、碱　耪犯罪侦查、诉讼监督等榷能，遂愿曹包含封行政栈嗣一般连法行政行属的监督榷。行政桧察制度改革臆　曹成属未来桧察改革的核心，并国境法律监督榷“程序性”、“翠司法性”、“尊门性”等特黠，耩建行政公　诉、行政一般监督、行政立法监督、行政诉讼监督等制度　网键匍：行政检察；行政一般监督；程序性；改革方向　榆察横网恢後重建３０多年的雁史，是中团特色榆察制度建毅不断完善和加强、榆察矬制改革不断深入　的雁史。尤其是中共“十五大”以後，榆察髓制改革力度不断加强，褚如榆察官等级制度、人民监督具制度、　威裔犯罪案件侦查同步绿音绿像制度、自侦案件批捕槎上提等一系列改革措施不断出塞，耩成了中圜司法髓　制改革造程中一道亮艟的凰景线。然而，畏期以柬榆察髓制的改革大多受到１９８３年《人民榆察院组缴法》　的禁锢，加之封中圆特色榆察理输研究的薄弱，近年来，中囡榆察矬制改革正逐步造入一倜左右徘徊的低谷，　一些髓制性障碾使得榆察改革鞋以取得寅货性的　罐。而反遇柬，改革的滞後和不微底，又影窖到中圆罩界　封榆察横嗣作焉猾立的法律监督横网遣一意政地位的　同。在一段睛期内，封现行榆察制度的蜇疑甚至成属　司法改革中被网注的焦黠。中圆的榆察髓制改革　往何魔去？如何把握未柬榆察髓制改革的着力黠？遣不馑　是榆察理输界嗣注的同题，更是榆察寅　界庶富正祝的同题。目前榆察髓制改革所面晾的困境，最基本的根　源在于行政榆察槿在榆察髓制中的缺失。本文凝徒行政榆察髓制的改革人手，封此作一探讨。　一、行政检察榷缺失：中圜法律盛督理输的矛盾舆梭察髓制缺陷　在中圆，近代意羲榆察制度的　生至今　百年屋史；而徒１９３１年１１月中革蒜维埃共和园晾睛中央政　府成立，人民榆察制度建立以柬，至今也馑走遇７Ｏ多年的凰雨屋程。相封于行政槿和謇判槿东　，榆察　榷是一项年轻的槿力；相封于西方资本主羲国家已经日臻完善的分槎理输而言，中圆将榆察槎作届舆行政　榷、窨判槿并超齑驱罩猬毅置的分榷模式颞得尤届猾特。因局制度的年轻，榆察罩至今没能骚展成届一佃　猬立而成熟的法翠孥科；由于槿力毅置的猬特，中圆榆察制度畏期鲍受擘界耍疑。盎管近年柬，随着榆察　理输研究的深入，“榆察槎的本雷是法律骼督槿”逭一输断已基本届晕界所接受，但斡多管疑的觐黠直指　中固榆察制度的软肋，多年的榆察制度改革面酶改革的瓶颈，斡多改革措施在耍疑聱中翠步维浆。　在笔者看柬，　输是理　界的争输遐是改革中的困局，究其原因，舆法律监督理　的缺陷是不　嗣系　的。遣檀缺陷，根源在于现行榆察制度下行政榆察槎的缺位。换言之，都是源于榆察横嗣封行政横嗣及其　工作人具一般连法行扇的监督槿的缺位。　榆察榷的本耍是什麽？遣是一佃自中园引连近代意羲榆察制度以柬就有争输的同题。馑徒近年榆察理　揄研究的成果柬看，就有“行政槎就”、“司法槿税”、“公　榷　”、“圜家追拆槿税”、“法律盛督榷税”等　［ｆｇ者简介】谢志强（１９７５一），男，赓柬揭防人，赓柬省中山市人民检察院法律政策研究室主任，法学硕士；研究方向：　刑法、诉铪法。　３ｌ　揄行政梭察艘制改革的着力黠舆方向　不同擘　。雎然随着擘钭于研究的深人，持“法律盛督槿锐”逐步成属主流挚巍，但另一方面，挚界封“法　律盛督槿税”的夤疑却并未稍减。更值得注意的是，即使在持“法律监督槿税”的孥者中同，封于什麽是　“法律盛督”也存在激烈的争　。　徒表象上看，榆察槎性耍之争是由于榆察槿性管的特殊性而引鹱的。因届，榆察槎本身兼具司法性和　行政性竖重属性，如果槎械套用“三槿分立”睾税，将其蹄入任何一颓网家槿力都存在一定的理输障碾。　但就寅耍而言，中圆的榆察榷属性之争，鞭露了外法移植後的瓶颈和困境。　案所周知，中圆现行榆察制度主要源于前棘聪，但遣一制度在移植的遇程中，却被作了较大的改造。　雎然基于列事的法律监督思想，中同榆察横网被定位餍团家法律监督檄网，但前蒜　榆察楼朗的许多驶槿，　却被按弃在中圆的榆察髓制之外。例如：前蒜聪缌榆察畏及其所属各级榆察畏有榷封团家各部、各委具舍、　企事柴罩位、地方人民代表蒜维埃孰行和管理樵网、集髓晨驻、合作社组绒、其他社合囤髓、公碱人其以　及公民是否单碓和统一孰行法律，寅行最高监督；有槿封卜述主髓是否遵守法律富行一般监督。　而中囡　榆察横网并不享有最高监督和一般监督槿　前赫聪榆察横网捷有属履行法律监督而不受筢圈限定的侦查　槿，而中圜榆察横网祗捷有封皲榜犯罪造行侦查的槿力。　馘然，缌髓上，中园封前蘸聪榆察制度引遣後的改造是具有稹楹意羲的。它有效克服了前蘸聪榆察楼　网槿力遇多、碱槿遇大的弊端，同睛逯通遇槿力的重组凸颞了法律监督的本贯一孰法监督。但现行法律封　般监督槿采取“一刀切”的方式予以徼底取消，却又使得中国榆察楼阴而晾“碱槿配置遇于筒罩，手段　不足、程序不到位，封行政孰行中的连法、地方立法中的连惠、謇判中的不公都缺乏必要的监督和纠正能　一力，鞋以充分有效地鼗挥维罄囡家法制统一、尊殷和榷威的作用。同畴，在囡家政髓中的碱能作用很弱，　舆其意法地位不相稻”的窘境。Ｉｌ　Ｊ事寅上，挚界封中园榆察槿是“法律盛督槿”的管疑也多源于此。　“法律监督槿”究竟是一檀什麽檬的槿力？较局槿威的　法是“逗用园家槿力，依照法定程序，榆查、　督促和纠正法律寅施遇程中殷重违法的情况，以雉遴园家法制统一和法律正碓寅施的一项喜朗工作。肇者　不否　遣一概念暹辑的殷密性和ｌ措辞的犟碓性。但如果依照遣一概念，却　法封中圆现行的榆察碱槿配置　模式作出合理的解释。　依照上述概念，凡是“法律寅施遇程中殷重连法的情况”都理所喾然虑省纳入法律监督的箍圈。然而，　依照中圆现行《榆察院组皴法》以及三大拆　法，榆察横嗣能够监督的“法律寅施遇程中的殿重遑法的情况”　却是槌届有限的，其监督指向高度集中在公安楼罔和人民法院雨大横嗣身　卜。封于其他圆家橙嗣和圜家工作　人具，　输其在孰法遇程中破壤法律寅施的行属有多恶劣，　造成的後果有多殷重，影窖有多魔泛，祗要　没有连到《刑法》规定的臌耪犯罪立案檩辈，榆察樾网就　榷连行监督。于是，造就　现了一侗同题：行政　橇网或行政横网工作人具连法行政，舆人民法院法官枉法裁判，就其本　都是在孰行国家法律遇程中封法制　的破壤，都属于“法律寅施遇程中殿重连法的情况”，徒某棰程度卜来看，违法行政所造成的影馨绦毫不亚　于枉法裁判。因届，不少错误的裁判馑馑指向特定的案件富事人，鲍固是有限的，而斡多错误的行政决定、　扦多连法的抽象行政行局却可能封不特定的人重後逋用。并且，中圆行政榷十分强大，馑就行政虚窬而言，　不僮可以剥鸯公民的财廑榷，甚至遗可以限制公民的人身自由（如行政拘留、势勤教善等）。　同檬是“法律寅施遇程中殷重建法的情况”，扇什麽榆察橇陶封人民法院的窖判监督就是“法律监督”？　而行政监察部阳封连法行政行局的监督却燮成了“行政盛督”？依照中圈意法，人民法院捷有“猖立行使　謇判槎”的槿力，可是具髓到法律盛督寅践中，属什麽却反遇东，封于惠法没有规定必须“猬立行使”的　行政槿，榆察楗嗣祗能在槽成犯罪畴连行盛督，而封于碓立了“猾立行使謇判槿”原则的法院，榆察楼网　却必须造行全方位监督？逭些同题，如果弑固维　现行榆察髓制，　同现行的榆察碱榷配置的希境下，颢　前辣磷《检察院组娥法》第一僚、第二十二僚，参见《辣崭检察院组皱法诠释》，Ｂ．Ｎ．巴斯科夫等著，到家辉等挥，中囤　检察出版社１９９０年Ｉ１月版。　３２　揄行政榆察艟制改革的着力黠舆方向　然很鞋作出令人信服的解释。　然而，徒目前榆察改革的现状束看，　是理输辈借遗是制度毅　，都非常保守，没能跳出原有榆察　髓制的框架，没能用“全面监督”的觏黠窨祝和界定法律监督的内涵。于是，逭就尊致多年的榆察改革逐　步造人了一侗出路狭窄的瓶颈：一方面，强调要“强化法律监督，维装公平正羲”，而另一方面，“法律监　督”却成焉一侗神秘莫测的概念，成焉任人揉捏的泥囤和任人攻擎的靶子：行政横网．【　作人具演碱侵槎犯　罪的本　也是一往行政逮法，祗不遇是超遇了法律底线、依法鹰富追究刑事寅任的行政连法，雨者本夤并　太大匾别。既然封普通连法行政行属的监督可以属于行政槿，那又有焉何坚持就封行政樵嗣及其工作人　具的臌旃犯罪的盛督就一定属于法律监督槿？以此暹辑，将碱耪犯罪侦查槿徒榆察横嗣剥　出柬，交由公　安樵网行使，或者斡脆在行政楗嗣内部组建颧似于香港廉政公署性夤的反食横耩又有何不可？依此遥辑缝　绩骚展，在目前髓制下，看守所、势教所、监狱都属于行政横网，逭些羁押埸所孰法遇程中的普通遵法行　局也都属于普通连法行政行属。既然绝大多敷的普通连法行属都可以交由行政监察横嗣盛督，榆察楼网封　羁押埸所的孰法监督槎也就未必必然属于法律监督槿的鲍畴，将其剥雕交由行政楼嗣行使，同檬具有理谕　上的依掾……笔者勰属，近年柬理输界嗣于榆察横嗣碱榷的争谕，以及目前榆察改革所面酶的许多困境，　舆现行榆察髓制下“法律监督”概念的模糊化不　嗣系，而尊致“法律监督”概念模糊化的一佃根本原因，　就是行政榆察槎的缺位。　二、以法律盛督焉祝角：行政检察榷重横的必要性舆理输依掾　中圆意法明碓规定：人民榆察院是圆家法律监督横嗣。　法保的字面含羲而言，即使是作最焉保守的　限制性解释，“法律骼督”也虑富理解扇封孰行所有法律、法令的监督。作届喜朗的法律盛督横网，人民　榆察院封于任何橙网或者公民，祗要其连反了法律规定，都虑富有槎迄行监督。【３　Ｊ（　然而，徒中圆现行　榆察立法和榆察髓制改革的造程东看，榆察横圈封于行政榷的斡预却是槿属有限的，袭乎馑馑局限于刑事领　域。行政楼圈及其工作人具寅施的斡多展重连反法律的行届，祗要没有桶犯刑法，榆察横网就　法造行监　督。遣檀法律盛督虑有皲榷舆寅隙贼榷之同形成巨大反差，致使一些孥者将榆察横网葳稻扇“刑事榆察院”。　行政榆察槿的缺位使得大量的行政连法行禺游雄于法律盛督之外，成禺不受监督的法外特槎。遣一现状颞　然舆中园法治建毅的目檫是背道而驰的。因此，重横行政榆察槎就十分必要：　（一）封行政法律寅施遘行盛督是法律盛督的臆有内涵　列李的法律监督理　是人民榆察制度的法擘理　基硭。【４Ｊ因此，考察列事的法律盛督思想．封于中圜　行政榆察制度的改革具有重要的意羲。在列李看柬，“法制不虑　卡虚加省是一套，喀ＩＩＪ省又是一套，而虑　全俄疑斯统一，甚至虑　全赫维埃共和囡聪邦统一。”［５１（３２５）因此，列事提出，虑耆将榆察楼嗣组建属枣　朗的法律监督橙阴，“去寅隙地反封地方影磐，反封地方的其他一切官僚主羲，促使全共和圆、全聊邦真正　统一地去寅行法制。”［６１但同睛，属了避免将榆察槿遇度膨服，成属榷力之上的槎力，他恝属，法律盛督祗　能是一桓程序上的盛督：“榆察楼嗣和任何行政橙网不同，它绦毫没有行政槎，封任何行政同题都没有表决　榷。榆察畏有槿利和有羲耪做的事情祗有一件：监祝整侗共和园封法制有真正一致的了解，不管任何地方　的差别，不受任何地方的影警。”【５Ｊ（　在列事看束，法律监督虑耆是一棰全面的监督。在著名的畏信《输　“蔓重领尊”舆法制》中，列事尤其强调榆察横明虑富享有封所有圆家槎嗣的任何连法行属造行监督的槽　力：“榆察畏的责任是使任何地方政榷的任何决定都舆法律不骚生抵髑”。Ｌ５　Ｊ（　ｂＪ基于列挛的遣一表述，前蒜　聪不少罩者　餍，所谓的榆察监督，其寅耍就是“孰法监督”，　输是园家行政楼嗣这是圜家謇判楗嗣，在　孰行和逋用圆家法律遇程中的逵法行扇，都虑富纳入榆察横嗣法律监督的筢圉。　Ｊ颞而易兄，中圜榆察横　嗣雎然冠以“法律监督”之名，但究其虑有的监督效能，却舆列李法律盛督思想相差甚速。如果不重新謇　祝我圆榆察横嗣的法律监督筢圉，重横行政榆察制度，中园榆察监督制度始终舍面酶不可回避的制度缺陷，　３３　输行政榆察髓制改革的着力黠舆方向　而遣檀制度缺陷所引骚的睾界封榆察皲榷的管疑也将日益尖锐，甚至合影警到中因特色榆察制度的存赓。　畏期以柬网于中圈榆察制度存縻的理输输戟，以及司法改革遣程中榆察臌槿的不断萎缩就是例澄。　（二）封逵法行政的法律监督是榆察盛督的核心和基磋　辣聪榆察制度最重要的喊槿之一，就是赋予了榆察楼嗣“一般盛督槿”。运檀监督刽锋直指“圆家各　部委”、“地方人民代表蒜雉埃的孰行和管理楗嗣”、“冈家楗网公碱人其”，成扇遏制公槎力逵法滥用的一　倜重要手段，是前蒜　榆察制度的根基，在前蘸聪榆察楼阳各项臌槿中畏期居于首要地位，成局前蒜聪榆　察矬制中的檩志性制度。　］富然，前蒜瞬的一般盛督也存在许多周题，最根本的一僚是监督箍周遇宽、遇　滥，其不馑有槿监督一切团家横圈、社合同髓、企事柴罩位，甚至于普通公民的连法都属于监督的箍国，　逭往槿力寅隙上已经超遇了榆察横网能够承受的箍圈。正因禺逭往弊病，斋管建园後中圆立法曾一度赋予　榆察横网一般监督槿，但１　９７８年榆察楗朗恢後重建後，　碱榷却被徼底取消。在前辣聪，一般监督也曾　遭擘界骺病。但舆中园“一刀切”地取消一般监督不同，由于一般监督槿作属一穗外部监督手段，封于各　穗行政连法具有较强的遏制作用，前棘聪在司法改革中不断封一般监督作　改良，不断强化一般监督的孰　法监督的效能。１９９２年　聪解髓後，俄罹斯建立了“　槎分立”的意政髓制，但一般盛督制度以其顽强的　生命力依然保存了下来。１９９２年俄耀斯璐邦榆察院组缴法中，吸收了前　聪擘者网于封一般盛督槿的筑国　作“合理限定”，将其界定局“孰法盛督榷”的靓黠，除去了一般监督中被俄耀斯孥者韶扇“最令人厥恶　的”封社含组绒、政黛、社含活勤和公民的盛督，保留了封有网园家楼嗣和公皲人具的监督。Ｌ９Ｊ逭程改革　颞然比中圆的做法更届科睾，更能够髓现榆察楼阴“法律监督”的精神寅耍。　（三）封行政榷造行法律盛督是世界各圄的立法通例　徒列事网于榆察监督的表述中，不鞋提竦ｍ榆察横阴阴展行政法律盛督有三侗颗著特黠：第一、外部　性。榆察樵朗垂直领尊的髓制，使得遣穗监督完全猸立或相封猬立于行政槎网，行政楼阴内部监督行禺不　属于行政法律监督的筢罔。第二、喜朗性。即行政法律监督是由行政檄网以外的粤朗的网家楗网负寅，舆　输监督、政冀监督等非喜朗圆家横嗣监督不属于行政法律监督筢圉。第三、程序性。在监督方式　，行政　法律盛督具有裁断陛、法律性等特黠，但其监督并不具有终局性。如果以遣三侗檩犟衡量，不管是否冠以　“法律监督”之名，行政法律监督制度事寅　存在于世界各园，尤其是法治圆家。如英圆毅立了　合行政　监察尊具制度（Ｐａｒｌｉａｍｅｎｔａｒｙ　Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎｅｒ　ｆｏｒ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｏ装含行政监察軎具由英王任命，猾立于行　政横网之外，向豢舍鱼寅，且终身任臌。凡是公民由于中央或地方行政横网不良行政而使利益受到侵害，　均可向藏舍行政粤具提起申　。行政监察事具有槎窨查受害人的申　，并根摅具髓情况有槿展阴调查。封　于不良行政，行政监察毒具　槎撤销或改燮行政横同的决定，但有槿建菇行政楼嗣撤销或改燮原柬的行政　决定，并楠偾受害人损失。如　特别理由，行政横网必须接受豢舍行政尊具的建鼗。［１ｏ］（２５５）法圆调解尊虽　制度也具有相富强的行政法律监督的属性。行政调解喜其由部畏舍蘸通遇，德统任命。在孰行臌旃畴，调　解毒其不接受任何横嗣的命令。并且，除由德统提出，徭最高行政法院副院畏、最高法院首席院畏、窖　院首席院畏一致同意，不能提前解除碱耢。在法园，调解毒其的臌　鲍囤很赓，祗要是网于孰行公旃的案　件，　输属于公法性耍遗是私法性　，不　是连法行属或合法而管理不良的行餍，以及行政楼嗣拒绝孰行　已怨磋定的法院判决，都可以向　解尊旦提　申　。　解尊虽在履威中摊有　查榷、纠正连法建　槽、连　法行政官员的刑事追　和纪律追究榷、法律修　建　槿等。［　１０Ｊ【５　而在俄摇斯，则直接赋予了榆察楼嗣　封行政楼网及行政人具连法行局的一般盛督槿。　（四）封逵法行政行焉造行榆察盛督是中国的现寅需要　徒中园监督行政髓制柬看，主要有以下残棰：一是内部监督。局防止行政槿滥用，中国槽建了赭如行　政後蘸、行政监察等一系列盛督制度。然而，不管是由粤门的行政监察樵网监督，逯是上级主管部门监督，　一例外的是属于行政楼嗣内部监督。监督主髓舆被监督封象或具有卜下级网系，或称属于同一行政首畏　３４　输行政检察艟制改革的着力黠舆方向　领尊。逭檀盛督的公正性和有效性是值得管疑的。二是行政拆　制度。然而，盎管中囡已经建立行政拆　制度２０馀年，但逭一制度存在的缺陷却是相喾明颞的。不馑受案簸罔受到殷格限制，抽象行政行焉　法　纳入司法謇查箍罔，而且基于人财物受制于地方等因素，行政相封人提起的　腾　率桎低。近年柬，中　园“民告官”案件基本呈高位逼行、成逐年遁增超势，｝芷２００３年到２００７年，在中网　的腾　率不足三成。…】运一状况值得我们深思。行政内部监督公正性的缺失，行政　案件收案德敷整　中“民”　制度的缺陷，使　髓不燮的情况下，一窨行政案件收案率增加了１　３．７％。但“民告官”案件腾　率不高，目前行政　得中园的盛督行政髓制存在桓大的监督真空。近年柬，一些行政横嗣、行政人具连法行政屡屡曝光于媒髓，　褚如“约惫孰法”、“暴力拆遥”、“暴力截薪”等滥用碱榷事件不断出现，“三聚氰胺奶粉事件”、“毒豇豆　事件”中相嗣行政人虽的玩忽融守同题，暴露了中园监督行政髓制的漏洞，也属行政法孥界如何完善监督　制度，促使行政横嗣和行政人具依法行政提出了一倜重大裸题。而在笔者看柬，逭些同题的存在，舆榆察　横嗣法律监督的缺位是不　网系的。　在笔者看东，赋予榆察楼网封一般行政连法行属的法律监督槿，封于完善现行的监督行政髓制颗然具有　重要的意羲：首先，人民榆察院是囡家法律监督横网。遣一意法定位，赋予了人民榆察院包括刑法、民法、　行政法在内的圈家法律寅施情况造行监督的深刻内涵。人民榆察院封行政横嗣的监督，有其意法上的依攘。　其次，人民榆察院是猬立于行政横屠司的园家横嗣，舆同级人民政府并　领尊及糠魇网系。人民榆察院依法猾　立行使榆察槿，不受任何行政横嗣的斡涉。运一特徵保障了榆察橇网监督的有效『生和公正性。再次，榆察横　网的工作模式兼具司法舆行政蔓重属性。人民榆察院是囡家司法横阴，但基于“榆察髓制”的组缄方式，在　案件辨理遇程中，燕需遵循烦琐後雅的謇判程序，可以在较短的期限内及畴解决行政纠纷，以追求司法公正　届目檩，兼颇效率，符合行政案件效率原则的要求。第四，符合中园傅统。中圆行政榆察制度本身是古代御　史监察制度舆榆察制度的融合，由榆察横嗣封行政逢法连行监督，具有深刻的本土文化基硭。　三、行政榆察改革彀想：行政检察制度改革的着力黠舆方向　榆察楼嗣捷有“法律监督横网”的惠法定位舆“刑事榆察院”的寅隙地位之同的落差，虑有贼槎舆寅　隙皲槿之同的矛盾，究其根源在于“文革”期嗣中圆法制遭到　情践踏，以至于榆察横网恢後重建後，斡　多建园初期曾经一度赋予人民榆察院的碱槎被立法者搐弃。１９７８年榆察横网恢後重建畴，国家法治建彀重　新起步，封于行政法律圈系的研究近乎空白。什麽是行政法？榆察槎网能否介入行政法律圈系？逭些同题　在制定《人民榆察院组绒法》畴基本不具侑考虑的傺件。因此，基于傅统上的恝藏，榆察制度不得不／憷刑　事榆察阴始起步。彭真在五届人大二次含蕹上作网于人民榆察院组绒法草案的　明中明碓指出：“榆察院　封于园家横同和园家Ｔ作人具的盛督，祗限于连法刑法，需要追究刑事责任的案件。封于一般连反黛纪、　政纪并不镯犯刑法的案件，概由黛的纪律榆查部门和政府槎嗣去虚理。”［３１（３０７）然而，随着圆家立法的不断　完善，圆家法治的不断连步，法律监督思想在不断地回蹄。如随着《民事　人民榆察院重新被赋予了封民事窖判、行政　行行政榆察髓制改革已经成了必要。　（一）制度并立：行政榆察槿舆行政监察榷的匾别舆互楠　法》、《行政拆　法》的颁布，　活勤的法律监督槎，而遣雨大领域的碱槎，１９７９年的《人　民榆察院组减法》并未明碓规定。因此，在中圆建毅社畲主羲和揩社含、法治建毅不断推造的背景下，推　有觏黠　属：目前中圆已经建立了完善的行政监察髓制，并且，刚刚修　的《行政盛察法》封于如何　完善行政橙网的内部监督已经作了最新的修改和大幅完善。在遣德背景下，引入榆察盛督并　必要，并且，　行政盛察榷舆行政榆察槎合造成监督上的重合，浪黄有限的行政、司法资源。遣獯觏黠值得商榷。事寅上，　盎管雨者都有封连法行政行局迄行监督的内容，但在性置上，却是雨颓不同的榷力，并且，在寅除效能上，　也必将颞示出不同的效果。雨者同畴并存并不矛盾，甚至可以连到互褊和相互促连的效果。　３５　揄行政榆察艘制改革的着力黠舆方向　第一，行政榆察制度舆行政　察制度的骼督笕圈不同。作局国家法律盛督横阴，人民榆察院祗维蘸园　家法律的统一。因此，在司法寅践中，榆察楗网祗受理行政行属的合法性謇查，而不受理行政行属的合理　性窖查。遣一黠榆察横网舆人民法院是一致的。而行政监察横网作届行政楼网内部监督的一檀重要途径，　行政合理性謇查是其　１：作中尤焉重要的一侗组成部分。　第二，行政榆察舆行政监察的依攘不同。人民榆察院辨理案件，以事寅属根摅，以法律扇犟缀。全圆　人大及其常委合颁布的法律是榆察横网行政榆察的重要依掳，圆耢院和地方人大颁布的地方性法规是工作　的重要参考。而各部、委其含及各省所颁和的规章，则不能成局榆察楼网辨案依掾，相反连法的规章，遐　虑凿纳人榆察横嗣监督筢国。而封于行政监察而言，　输是法律、法规、规章邀是卜级规箍性文件，都是　辨案的重要依擦。　第三，行政榆察舆行政监察辨案程序不同。根掾程序性盛督的要求，榆察楗网必须依照法定的程序遣　行监督，并且，除非桎属特殊的情况．人民榆察院一般不能直接否定行政槎嗣的决定。而行政监察横网则　可以直接改燮不合法或不合理的行政行属。　第四，行政榆察舆行政监察可以形成互褊明系。首先，根掾中园意法，人民榆察院是猾立于行政横嗣的　圜家橇网，舆同级人民政府并　镇孽及称属网系。人民榆察院依法猸立行使榆察榷，不受任何行政楼网的斡　涉。因此，榆察槎网阴展行政榆察，可以弼楠行政盛察制度公正性不足的弊端。其次，在现行髓制下，一侗　逵法行政行餍，如果富事人不提起行政拆　，就　法造入司法謇查程序，而基于内部监督的厨陡，行政监察　横嗣大多不顾主勤连行监督　行政榆察槿的介入，扇园家主勤斡预连法行政行属提供了新的途径，有效弼褶　了监督的空揩。再次，行政榆察槿的建立提升了行政监察的效能。连法行政行属往往是暇耪犯罪的先兆或者　本身已经鼹含着潜在的碱磅犯罪，由于榆察楗嗣摊有碱旃犯罪侦查槎，因此，行政榆察槿封于连法行政行属　的纠正，是以兽勤皲旃犯罪侦查焉後盾的。可以预兄，一旦赋予榆察楗嗣行政榆察槿，基于维莲政府形象考　虑．行政监察横嗣将合更属稹梅主勤地臃展行政监察，努力纠正已经　琨的连法行政行属，防筢可能出现的　建法行政行属，避免违法向犯罪蒋化。逭一做法，封于榆察横网预防皲　犯罪，作用是颢而易兄的。　（二）立法建菇：行政榆察槿的内容和具矬碱槿　根掳中园的司法寅践，借鐾网外相网经验，笔者恝局，有必要在充分调研的基磋上，制定《行政榆察　盛督法））ｃ在立法上，可以考虑赋予榆察楼网下述槿力，以增强监督的剐性和有效性：　（１）榆察裁决槿。榆察裁决槿主要逋用于行政楼朋作出的连法具髓行政行届。筝者建　，在保留现　行行政傻装制度的基礁上，增加行政榆察监督逭一途徭。即：在《行政ｆｌｉ菇法》中第二僚增加一款：“公　民、法人或者其他组缄恝届具髓行政行属侵犯其合法檀益，也可以不经後　，直接向人民榆察院申拆。人　民榆察院有槿封具髓行政行属造行监督。”人民榆察院有槎受理依照《行政後装法》属于｛复　篼同的一切　行政申　。此外，在《行政榆察监督法》中，明碓赋予榆察楗罔封行政申　案件享有行政裁决槎。即：人　民榆察院徭封案件造行调查，骚现碓有错　，属于连法行政的，有槿作出榆察裁决，要求行政横网改燮或　撤销原具髓行政行届。行政横阴封榆察楗网裁决不服的，可在法定期限内向　一级人民榆察院申　，¨ｆ二级　人民榆察院的决定是终局性决定。行政横阴也可以不短申　，直接向人民法院提起拆　，要求人民法院封　兹具髓行政行属遣行謇查。人民法院有槿撤销人民榆察院的逮法行政裁决。　（２）榆察建羲槿。在《行政榆察监督法》中规定，最高人民榆察院恝局行政法规、规章舆意法和法　律相抵躺的，可以直接向兹法规的制定横网提出害面榆察建　，要求封连法内容作出修改。也可以直接向　全固人民代表大舍常裔委虽舍耆而提出造行謇查的建嵩，由常　委虽含丁作橙槽造行研究，必要睛，送有　网事朗委具合适行窨查、提　意兄。地方各级人民榆察院在司法遇程中，勰局行政法规、规章舆意法和法　律相抵桶的，鹰提出意兄，逐级鞭莆最高人民榆察院提　榆察建蘸。　（３）行政公　榷。行政公　槿主要逋用于封抽象行政行扇、没有行政相封人、涉及固家和社含公共　３６　揄行政检察髓制改革的着力黠舆方向　利益的行政行焉的监督。笔者恝餍，《行政榆察监督法》虑将榆察横网行政公　的筢圉限定在以下四棰额　型：一是抽象行政行局（注：抽象行政行属的概念舆行政立法有所匾别，基于篇幅，本文封此不作输述。）　目前，抽象行政　／－禺既不是司法謇查的封象，也不是行政後菇的封象，基本出于一植不受监督的超然地位。　遣舆横建民主法治的社舍主羲网家的要求是背道而脱的，也颇遭擘界　病。此颊行届可由榆察横嗣提起行　政公　解决。二是涉及园家和公共利益而缺乏必要行政相封人起　的具髓行政行禺。例如：政府具髓行政　行局造成肢重瑗境污染的、封不符合僚件的人颁骚　照的等。此颊情形或因　特定相封人，或有利于行政　相封人而出现缺乏必要行政相封人起拆的情况，因此，有必要纳入行政公　的筢国。ｉ是符合起拆僚件，　但因客觐原因而未造入司法謇查程序的封具髓行政行属的　，。如人民法院　正富理由拒绝受理富事人　或因行政横网恶意施壁，行政相封人不敢起　，或不腰起拆的案件。四是其他涉及园家和社舍公共利　益的案件。［　】　（４）行政　察院有榷封所有　监督槎　依照中圜《行政　法》，中圜榆察横网目前已经现寅享有封行政　的监督　槿。但造往监督槎目前大多祗针封人民法院。笔者　扇，虑富逋富搪大行政拆　监督楗的箍同，使人民榆　参舆人捷有法律监督槎。例如：行政横嗣拒不履行人民法院判决的行禺、行政楼网恶　意向行政相封人施壁的行届、行政楼嗣　正富理由拒不提供案件网键　摭的行属等。　（５）城裔犯罪侦查槿。目前，中网榆察横网封圜家橙阔工作人具的贪污贿赂犯罪、圆家横嗣工作人　具的演皲侵槎犯罪的侦查槿，已缝比较成熟，此虞不再赘述。　（三）改革步骤：分四步走，寅现行政榆察榷的跨越骚展　馘然，在中圆建立行政榆察制度，寅现榆察横嗣封一般行政违法行禺的监督，涉及各锺槎力的重组，　涉及各檀公共槿力的分配，影窖将是巨大的。遣一特黠注定了行政榆察髓制改革必将是一佃畏期的遇程，　制定《行政法律监督法》也必将是尚不可预知的未柬。但遣并不意味着目前榆察横网可以毫燕作届。就耆　前而言，榆察横阴建立行政榆察制度可以分四步走：　（１）采取有力措施，推勤榆察建豢的立法化　目前，中网榆察横网在阴展法律监督遇程中，普遍使用了“榆察建装”运檬一棰形式。然而，徒法律　眉面而言，桧察建蘸的法律依掾是不明碓的，祗能通遇《榆察官法》的概括性规定推撙出榆察樵嗣有槎提　出榆察建　，但基于何往情形，以何檀方式，通遇何獯程序，遵循何棰原则，则没有连～步规定。雎然２００９　年最高人民榆察院已经颁　了《人民榆察院榆察建菇工作规定（弑行）》，封提出榆察建菇的保件、筑国、　程序作了较餍细致的规定，但运晕竞祗是榆察樵网内部的规筢性文件，封于人民榆察院以外的圜家横嗣并　法律意羲上的拘束力。因此，推勤榆察建菇立法化尤禺重要。　笔者恝局，可以参考同恫０通遇的《行政监察法》，在已经纳入修改蕺程的《人民榆察院组绒法》中规　定“榆察建　”运一盛督形式，明碓规定：“人民榆察院届履行法律监督之需要，有槎向涉案罩位、有网　困家横嗣或者其他社含圈髓提出榆察建菇”。“封于人民榆察院骚出的榆察建蕺，有网部朗　正富理由的，　虑富采纳。”逭一规定，可以届今後榆察橙网搪大法律监督筢囤，建立完整的行政榆察榷创造傺件。　（２）以“榆察建蘸”局载髓，阴展行政法律监督　在阴展行政法律监督初期，可以结合榆察孰法辨案造行。例如：反演城侵榷部朗在辨理囡家横网工作　人具演碱、侵槿案件中，封于尚未耩成犯罪的，除移送有嗣圆家楼网作纪律、行政魔分外，可以就倜案提　出榆察建蒿。封于案件中骚现的连法行届，提出纠正要求。民事行政榆察部朗结合辨理抗　案件，封于尚　未逵到抗　僚件，但行政横嗣碓寅存在连法情形的，或者雎然人民法院的判决正碓，但有阴行政横网封行　政判决连法抵制不予孰行的，榆察横嗣可以提出纠正连法的榆察建菇。值得注意的是，逭些建藏必须结合　辨案柬阴展，尤其是以连法调查榷、刑事侦查榷属後盾，逭檬可以逐步树立榆察建装的刚性。　（３）以槽建行政公　制度局切人黠，全面推勤行政榆察立法造程　３７　谕行政橡察髓制改革的着力黠舆方向　行政公　制度的耩建鞍焉後雅，因焉逭涉及法院、政府和榆察楗网三侗主髓。尤其是法院，能否选入　客判程序取决于人民法院的支持程度。因此，建　榆察横网加强舆法院的清通，取得法院系统的支持。在　此基磁上，可以考虑在一些基眉院阴始弑黠，送取有影磐的涉及公共利益的行政案件作禺突破口，并逐步　拓展到符合上文所述的其他颧　行政公　案件。　（４）兽勤《行政法律盛督法》立法工作　在榆察建　已经覆盖了所有的连法行政行属，行政公　已短形成了一定的规模效虑的睛候，兽勤《行　政法律盛督法》立法工作。全面樽建行政榆察榷。　不可否恝的是，行政榆察制度改革，是一侗浩瀚的系统工程。其不馑馑涉及法律的修改舆制定，遐涉　及榆察人具配置、榆察柴　建毅等多方面内容。但笔者深信，以寅现榆察横网封连法行政行禺寅现法律监　督禺核心的行政榆察制度改革，将是恢後法律骼督本柬面目，提升榆察槎网意政地位的重要翠措，影磐深　速，意蓑重大。　参考文．】餐Ｉ：　［１】谢鸱程．前蘸聪榆察制度［Ｍ］．北京：中圆榆察　版社，２００８：５．　［２】搽谦．中圆榆察制度谕绱【Ｍ］．北京：人民ｌ叶Ｊ版社，２００４：５６．　【３】潭世贵．中圆司法改革研究［Ｍ】．北京：法律ｍ版社，２０００．　［４］梁网度．榆察豢　慨　【Ｍ］．北京：巾嘲榆察出版社，１９９１．　［５］列掌．输笺重领搏舆法制，列字全集［Ｍ］．北京：人ｆ　出版社，１９８７．　【６］【蘸】Ｂ．１４．巴斯科夫等著，到家辉等器．蒜辫榆察院组娥法诠稃［Ｍ］．北京：巾嘲榆察出版社，１９９０：８５．　［７】洪浩．榆察槿输【Ｍ］．武漠：武漠大孥出版社，２００１：１２６．　【８】徐益初．寅践巾探索巾嘲特色的榆察制度［Ｊ］．圜家榆察官孥院睾辗，２００５（１）：１５５．　【９】繇谦．《榆察盛督》　介［Ｊ］１人Ｉ　榆察，２０１０（２）：５．　［１０】王名拐．英园行政法［ＭＪ．北京：中园政法大孕　版社，１９８７．　［１１］行政　“民”焉何膀　不足三成［ＥＢ／ＯＬ］．ｆ２００８—０３—０８）．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｑｑ．ｃｏｍ／ａ／２００８１１０３／０００５４２．ｈｔｍ．　【ｌ２］谢志强．弑输行政公拆槎之耩建【Ｊ］．圆家榆察官睾院学辗，２００２（３）：５０—５５．　Ｂｙ　ｔｈｅ　ｐｏｉｎｔ　ｏｆ　ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｐｒｏｃｕｒａｔｏｒｉａｌ　ｓｙｓｔｅｍ　ｒｅｆｏｒｍ　ＸＩＥＺｈｉ－ｑｉａｎｇ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｐｒｏｃｕｒａｔｏｒｉａｌ　ｐｏｗｅｒｓ’ｅｓｓｅｎｃｅ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｌｅｇａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ　ａｕｔｈｏｒｉｔｙ．Ｂｕｔ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｃｏｍｐｌｅｔｅ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ　ｌｅｇａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ　ａｕｔｈｏｒｉｙｔ，ｓｈｏｕｌｄ　ｎｏｔ　ｌｉｍｉｔ　ｍｅｒｅｌｙ　ｔｏ　ｐｏｗｅｒｓ　ａｎｄ　ｓｏ　ｏｎ　ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ　ａｐｐｅａｌ，ｄｕｔｙ　ｃｒｉｍｅ　ｄｅｔｅｃｔｉｏｎ，　ｌａｗｓｕｉｔ　ｓｕｒｖｅｉｌｌａｎｃｅ，ｂｕｔ　ａｌｓｏ　ｍｕｓｔ　ｃｏｎｔａｉｎ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ　ａｕｔｈｏｒｉｔｙ　ｏｆ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｏｒｇａｎ　ｇｅｎｅｒａｌ　ｉｌｌｅｇａｌ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ａｃｔｉｏｎ．Ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｐｒｏｃｕｒａｔｏｒｉａｌ　ｓｙｓｔｅｍ　ｒｅｆｏｒｍ　ｗｉｌｌ　ｂｅｃｏｍｅ　ｔｈｅ　ｃｏｒｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｆｕｔｕｒｅ　ｐｒｏｃｕｒａｔｏｒｉａｌ　ｒｅｆｏｒｍ．Ａｎｄ　ｉｔ　ｗｉｌｌ　ｒｅｖｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｌｅｇａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ　ａｕｔｈｏｒｉｙｔ　ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ：“ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｄｕｒａｌ　ｎａｔｕｒｅ”．‘‘ｔｈｅ　ａｃｃｕｒａｔｅ　ｊｕｄｉｃａｔｕｒｅ”，“ｔｈｅ　ｔｅｃｈｎｉｃａｌｉｙｔ”ａｎｄ　ｓｏ　ｏｎ．Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍｓ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｐｐｅａｌ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｇｅｎｅｒａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｓｕｒｖｅｉｌｌａｎｃｅ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇｓ　ｓｕｒｖｅｉｌｌａｎｃｅ　ａｎｄ　ｓｏ　ｏｎ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｐｒｏｃｕｒａｔｏｒｉａｌ　ｗｏｒｋ；ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｇｅｎｅｒａｌ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；ｐｒｏｃｅｄｕｒａｌ；ｒｅｆｏｒｍ　ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ　（责任编辑：李蓉）　３８