农业多功能性与我国新农村建设

农业多功能性与我国新农村建设

李传健

(新疆大学,乌鲁木齐830046;曲阜师范大学,山东日照276826)

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摘　要:农业多功能性是指农业具有经济、生态、社会和文化等多方面的功能。它来源于土地资源的多效用性,并由土地资源边际效用所决定的土地资源价值量来衡量。农业多功能性具有公共物品的性质,它使整个社会受益,但社会并没有为其足额付费,因而政府应向农业提供支持。随着经济的发展,农业的功能由经济功能拓展为与非经济功能并重,且非经济功能日益彰显。农业政策由以农补工政策演变为以工补农、以城补乡。我国新农村建设正是农业多功能性的集中体现,是近年来各种惠农政策的必然归宿。因此,农业多功能性应成为我国新农村建设的理论基础,并对其发挥指导作用。

关键词:农业多功能性;土地资源效用;价值;新农村建设;政策意义　　一、农业多功能性概念的提出

农业多功能性(agriculturalmulti-functionality)是指农业具有经济、生态、社会和文化等多方面的功能。经济功能是指农业的农产品供给和收入提供功能,它是农业的基本功能;生态功能是指土地与土地上的生物构成的生态系统所具有的调节气候、保护和改善环境、维持生态平衡和生物多样性等方面的功能;社会功能是指经济功能和生态功能的延伸功能,主要包括确保粮食安全、维护社会和政治稳定、提供就业和社会保障、推动人类可持续发展等方面的功能;文化功能是指土地本身构成的自然和人文综合景观带给人们的休闲、审美和教育的功能,以及维护原有乡村生活形态、保留农村文化多样性遗产、承传传

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统历史文化的功能。

农业多功能性的概念是日本为了保护其“稻米文化”,在1999年颁布的《食物・农业・农村基本法》中正式确立的。日本政府认为,强调农业的多功能性,可以促使人们重新审视农业的地位,有助于

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唤起国民对本国农业的热情。对日本而言,如果仅仅从经济效益的角度考虑问题,就可能会放弃农业,以换取经济总量的增长。但如果从多功能性的角度来考虑,就应强化农业的基础地位。因为农业不仅能确保粮食的稳定供应,而且能带来生态、社会和文化等多种效用。据日本有关研究单位应用替代成本法测算的结果显示,农业多功能性给日本的农区和山区丘陵区分别带来68788亿日元(约合550亿美元)和

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30319亿日元(约合243亿美元)的效益。此后,

农业多功能性概念得到韩国和欧盟等国家和地区的响应,成为一些国家农业政策调整的基础和目标,成为WTO多哈农业谈判非贸易关注问题的核心内容。

二、农业多功能性的源泉:理论探源

农业多功能性就是农业的多效用性,它使农业具有经济、生态、社会和文化等功能,具有公共物品的性质。农业多功能性来源于农业生产要素:农业劳动者、劳动资料和劳动对象。如果要素可以自由流动,要素所有者可以将大部分要素转移到农外部门,从而减少这种公共物品的供给,进而通过价格的上升实现外部效用的内在化。但土地不像资本和劳动力等要素那样,可以比较容易地在不同部门之间自由流动。因此,农业多功能性最终只能来源于难以流动的农业基本生产要素———土地。

农业多功能性来源于土地资源的多效用性,并由土地资源边际效用所决定的土地资源价值的大小来衡量。现代经济学认为,稀缺性是价值形成的前提,效用是价值形成的源泉,效用和财富的稀缺性相结合而形成的边际效用是价值形成的条件,也是价值的尺度,它决定了价值量的大小。土地资源有价值,其价值取决于土地资源的效用,价值量则由土地资源的边际效用决定,并服从边际效用递减规律。当土地资源供给相对于需求无限大时,边际效用递减为零,土地资源也就没有价值。随着土地资源的日益稀缺,边际效用及土地价值就越来越大。可见,现代经济学可以解释农业多功能性和土地资源价值的本质问题,并且已经体现出可持续发展的理念。农业的多功能性来源

　　　　作者简介:李传健(1968年-　),男,山东曲阜人,山东曲阜师范大学经济学院副教授,新疆大学经管学院博士生,主要研究

农业可持续发展。　　3　基金项目:山东省社会科学规划研究重点项目“山东省农业支持政策研究”(主持人:李香兰。批号05BJZ37);新疆大学“新兴”研究生科研基金“中国农业国内支持政策研究”(主持人:李传健)

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于土地资源的多效用性,并由土地资源边际效用所决定的土地资源价值的大小来衡量。农业或土地资源对人类的效用包括经济效用、生态效用、社会效用和文化效用等。人类对土地效用需求的多元化决定了土地价值的多元化,因而土地资源总价值不仅包括经济价值,还包括生态价值、社会价值和文化价值等。土地资源的经济价值是指土地用于农业生产时所具有的农产品的价值;生态价值是指土地及其上面生物构成的生态系统所具有的调节气候、净化环境、维持生物多样性等方面的价值;社会价值是指经济价值和生态价值等转化为社会功能的间接价值,以及人们考虑到土地利用一定程度的不可逆性及未来对土地需求的不确定性而愿意支付的价值,主要包括保障粮食安全、维护社会和政治稳定、提供就业和收入保障(代内公平)、推动人类可持续发展(代际公平)等方面的价[1]

值;文化价值是指土地本身构成的自然和人文综合景观带给人们的休闲、审美和教育的价值,以及维护原有乡村生活形态,保留农村文化多样性遗产,承传

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传统历史文化的价值。

农业多功能性使整个社会受益,但社会并没有为此足额付费。农业的经济功能来源于土地的经济效用。在土地用途可自由流动的情况下,土地资源必然在其各种用途的边际报酬相等时达到动态均衡。如果土地用途不能自由流动,只用于农业,尤其是种植粮食,其边际报酬是较低的;而用于非农产业,如工业和房地产业,其边际报酬就比较高。土地资源用途的自由流动必然使其在用于农业时边际报酬上升,在用于非农产业时边际报酬下降,最终的结果是趋于均衡。由于土地资源的利用存在一定程度的不可逆性,后代人对土地的需求存在非确定性,并且关系到粮食安全和社会稳定,因此世界各国对农地向非农用途流动都进行了严格限制,从而使得农用土地的边际报酬长期处于低水平状态,农民得到的农业收入只是土地资源经济价值的一部分,农业的经济功能不能完全实现为农民的所得;农业的生态功能来源于土地的生态效用,它调节了气候,净化了环境,保持了生物多样性;社会功能来源于土地的社会效用,它维护了社会稳定,保障了粮食安全,促进了劳动力就业,缩小了收入差距;文化功能来源于土地的文化效用,它使人得到了休闲、教育和美的享受,承传了传统文化。但是,农业的这些功能及土地价值不能完全实现为农民的农业收入,大部分作为一种正的外部效应为全社会

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所无偿共享。

政府应直接或间接地向农业经营者付费。农业所提供的各种功能中,绝大部分是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要,每一个社会成员可以无差别地共同享用。但是,由于产权边界和利益边界的非精确性,必然会造成免费搭车的问题。因此,农业多功能性具有公共物品的性质,政府应直接或间接地向提供多功能的农业经营者付费。这种付费绝不是对农民的凭空恩赐,也不是偿还历史的欠账,而是农民的应20

得。政府向农业经营者付费,将有利于实现土地资源的价值,提高农民收入,有利于根本扭转目前农地非农化使用、耕地大量流失的趋势,有利于合理高效和可持续地利用土地资源。在新农村建设中,政府对农业、农村和农民的经济支持是农业多功能性和土地资源价值在经济上的实现。

三、农业多功能性的阶段性变迁:历史考察农业是一个多功能统一体,各种功能自古有之,只不过是在不同的经济社会发展阶段,人们侧重于其不同功能而已。

在经济发展的最初阶段,农业作为国民经济的主要部门,实际上是工业和国民经济其它部门赖以生存与发展的基础产业。该时期的发展经济学理论一般也将农业的功能定位于其经济功能,即农业对整个国民经济具有产品、市场、要素和外汇四个方面的贡[4]

献,因而在政策选择上,世界各国采取税收、价格或者储蓄等三种方式直接和间接地获取农业剩余。农业挤压政策成为该阶段政府经济发展政策的基本取向。随着经济的进一步发展,工业和第三产业先后成为国民经济的主要部门。国民经济对农业功能的需求也发生深刻变化。农业新功能日益彰显,特别是非经济功能被大大拓展。日本自1961年颁布农业基本法以后,致力于提高农业劳动生产率和缩小工农收入差距两大目标。经过近40年的努力,农业、农村和农民的状况发生了巨大的变化,农业生产水平和农民生活水平有了极大提高,农民收入甚至超过城市居民。但是在发展过程中,一些问题和矛盾也逐步暴露出来:粮食自给率不断下降,严重依赖进口;农业后继无人,农村活力衰退;农业基础不稳,耕地面积减少;以稻作农业为基础形成的传统文化日益衰落。这些问题和矛盾引起日本国民的高度关注。正是基于对农业发展的深刻反思,日本在1999年7月出台了《食物・农业・农村基本法》,提出了农业多功能理念,大大拓宽了日本对农业这一古老产业的理解,认为农业除了提供农产品的经济功能外,同时还具有社

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会、生态等非经济功能;欧盟认为,以农耕为基础的农村经济,能活化乡村地区就业结构,强化不同地区或不同团体间的整合,降低城乡地区的贫富差异,维持农耕生活形态,增加乡村地区的社会文化价值。无论是乡村经济,乡村社会或是乡村文化的基本特征,均建立在农业的基础上,并展现于农村生态、农

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耕生产与农家生活之中;东盟认为,农业对大多数东南亚国家来说,不仅生产农产品给农民带来收入,提高生态系统和经济系统的稳定性,还有助于适度地使用自然资源,保证农村生活质量并保存农村文化,

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确保社会稳定。农业多功能理念的确立,不仅为日本对农业的全方位支持和保护政策提供了法律依据,而且越来越多地得到包括欧盟在内众多发达成员和包括韩国、东盟在内的发展中成员的认同和支持,并成为全球经济一体化过程中保持农业在国民经济中的地

位的理论基石。

从政策效应看,从上个世纪初开始,美国、日本以及欧洲发达国家在经历了农业支持工业发展阶段以及工农业平等发展阶段后,陆续进入了工业反哺农业、城市反哺农村的工业化发展新阶段。在美国,以1933年出台《农业调整法》为标志,通过对农业进行价格支持,来保护和反哺农业;在日本,以1961出台的《农业基本法》为契机,通过最低保护价格,价格差额补贴以及水利建设补贴,农地整治补贴,基础设施建设补贴等一系列价格和补贴制度,实现其增加农民收入、保持稻作农业文化的政策目标;在欧共体(欧盟),从1962年开始,实行高于世界市场价格的内部市场价格一直是欧共体共同农业政策的核心,以此达到支持农业生产者收入和稳定农产品市场的目的。自上世纪80年代中期开始,欧盟通过农业指导暨保证基金提拨经费,以协助乡村生产优质农产品,创造优美景观,活络经济及改善社区生活环境、

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发展欧洲特有的乡村文化。

总之,从全球农业发展的实践看,经济社会的阶段不同,农业功能定位会发生变异。但作为国民经济的基础产业,农业是国家粮食安全的基本保障,是解决农民就业和农民增收的重要途径,是维护生态环境和实现经济可持续发展的有效载体,农业的多功能性质不会改变。

四、我国农业多功能性的新阶段:新农村建设我国对农业功能的认识与实践变迁经历了与世界其它国家相似的过程。作为经济发展水平较低的发展中国家,我国长期实行的是农业支持工业发展的产业

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政策,农业的功能主要定位在经济方面。主要表现在:一是产品贡献。表现为食品和原料两个方面。除满足人们的食物需求外,农产品作为重要的工业原料来源,在促进我国工业化,特别是轻工业发展方面作用明显;二是市场贡献。农民通过化肥、农机及房屋建筑材料等生产资料消费以及衣物、家庭用品等生活资料消费对国民经济发展提供了市场贡献;三是要素贡献,在我国主要表现为资本贡献。长期以来,农业是我国经济发展的主要资金来源。但由于城乡分治政策的限制,我国农业劳动力对经济发展的贡献几乎为零;四是外汇贡献,我国农业直接或间接的外汇贡献是很大的,特别是在上世纪90年代中期以前,一直是我国外汇贡献最大的产业。

随着经济社会的不断发展,我国已进入工业化的中期阶段,经济长期保持高速增长,非农产业成为国民经济的主导产业,农业多功能性出现大的调整和变动。农业的产品提供功能不像以往那么突出,但仍然是最重要的。农业在保护和改善环境、维护生态平衡和生物多样性、保障国家粮食安全、保障农村就业、社会保障替代、经济缓冲、消除贫困、保留农村文化遗产等非商品生产功能更加突出。但是,长期牺牲农业的政策带来了许多问题:耕地面积不断减少,农田基本建设严重滞后,粮食安全难以保障,农民收入增长缓慢,城乡差距加大,农业生态环境破坏严重,农民社会保障缺失,农村社会矛盾日趋尖锐。“农村真苦、农民真穷、农业真危险”(李昌平语)。不改变剥夺农业、农村和农民的政策,农业各种功能的实现必然受到影响,社会和谐就会成为一句空话。我国已进入工业化的中期阶段,2005年GDP总量为18123

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万亿元,居世界第六位,财政收入突破3万亿元,已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村、建设新农村的经济实力。

农业功能由经济功能发展为经济功能与生态功能、社会功能和文化功能并重,是经济和社会发展的必然结果。农业功能特别是非经济功能的发挥离不开政府政策的调整与支持。本世纪初,我国政府首先从农业领域开始调整,旨在增加农产品供给,之后农民收入问题受到高度关注,进而扩大到三农领域———即现在如火如荼的新农村建设。所以,新农村建设是我国国民经济发展到工业化中期阶段的必然要求,是发挥农业多功能性的必然结果和集中体现,是近年来各种惠农政策的必然归宿。从2000年开始,在中央财政的大力支持下,农村税费改革完成了试点工作,形成了比较规范的农业税及其附加,旨在建立规范的农村税费制度,减轻农民负担;2004年初《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出要按照统筹城乡经济社会发展的要求,坚持“多予、少取、放活”的方针,决定减免农业税,取消除烟叶以外的农业特产税①,同时对种粮农民进行粮食直接补贴、良种补贴和农机补贴;2004年9月党的十六届四中全会作出了我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断;2005年初《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出继续坚持“多予少取放活”的方针;2006年初《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出,建设社会主义新农村,必须坚持多予、少取、放活,特别是要在多予上下功夫,真正实行工业反哺农业、城市支持农村的方针,按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,全面推进农村的经济、政治、文化和社会发展。2006年12月召开的中央农村工作会议将发展现代农业作为新农村建设的首要任务,同时强调不折不扣地落实“四补贴”(种粮农民直补和良种、农机、农资补贴)等政策,对参加农业保险的农户提供保费补贴,并决定2007年在全国免除农村义务教育阶段学杂费,建立农村最低生活保障制度,加快普及新型农村合作医疗制度,加快发展农村社会事业。

①从2006年起,国家已全部取消农业税和除烟叶外的特产税,中国农业从此进入“无税时代”。

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五、农业多功能性与我国新农村建设:政策意义建设社会主义新农村是一项巨大而复杂的系统工程,涉及农村经济、社会和文化的方方面面,不仅要推进现代农业发展和农民增收,而且要加快农村各项事业的发展。把握农业多功能性的政策含义,发挥农业多种功能,对新农村建设有十分重要的意义。农业的多功能性应该成为我国新农村建设的理论基础。

1、强化国民对农业重要性的认识,强化政府对农业的支持和保护。农业不仅对实现粮食安全具有重要意义,而且在保障农业和农村经济持续稳定增长、实现生物和文化的多样化发展、支撑其他多种产业发展也具有重要的作用。虽然农业增加值在GDP中的比重很低,但并不意味着农业基础地位的稀微改变。强调农业多功能性,促使人们真正理解与重视农业的基础地位,唤起国民对农业的热情,统一国民对中央惠农政策的理解与支持。农业具有多功能性,具有公共物品的性质,但农业又是弱质产业,因此,在建设社会主义新农村中,政府应按照WTO原则,加大对农业的财政支持力度,尤其要加大对农业生产者的支持力度,加大绿箱政策的运用,以有利于发挥农业的多种功能,实现农业的可持续发展。

2、农业政策目标应多元化,在追求农产品有效供给、保障粮食安全的同时,必须考虑农业在农民增收、环境保护、社会和就业保障等方面的功能。在我国,农业的有些非商品功能,如粮食安全保障,是不可替代的;有些,如社会保障和失业保障,在相当长时期内是难以完全替代的。虽然农业非商品功能目标的实现在很大程度上是以效率损失为代价的,但农业非商品生产的价值使得农业的实际价值远远大于农产品本身的经济价值。因此我国农业政策目标的界定应有利于农业多功能价值的实现,不应把追求经济效率作为唯一目标,农业政策的选择应与我国整个社会经济发展进程相适应。土地制度和土地经营体制的调整和完善,必须考虑农村社会保障体系的建立进程,必须考虑农业在相当时期内仍将承担着农村社会保障的功能。

3、强化对粮食安全的认识。农业在粮食安全方面的功能主要有两个方面:一是以提供粮食供给为主的经济功能,可以通过市场机制实现;二是确保一定的粮食自给水平所具有的粮食安全保障和国家战略功能,具有公共产品特性。我国有13亿人口,解决人口的吃饭问题始终是党和政府的头等大事。长期以来,我国高度重视粮食安全,把立足国内解决粮食问题作为我国农业发展最重要的目标,成功地用世界7%的耕地养活了世界上22%的人口,为改革开放、社会政治稳定和经济的持续快速发展提供了基础保障。这反映了我国在此方面的巨大努力与成就,但同时也彰显了粮食安全的脆弱性。粮食安全关系民心稳定和社会稳定。因此对于中国这样一个人口大国,农业粮食安全保障功能的价值十分显著。

4、凸现农业的生态环境保护功能,实现农业可持续发展。工业化、城市化的发展,不能以农业资源22

的过度占用以及植被破坏、水源被污染、土壤被侵蚀为置换代价。在这个问题上,既要充分考虑到我国稀缺的农业资源如何得到有效保护的问题,更要注意到我国农业生态环境日益恶化的现实;既要看到非农产业尤其是工业对农业生态环境的破坏,也要看到粗放的农业增长方式对生态环境的破坏。据不完全统计,由于长期过量使用化肥、农药、农膜以及污水灌溉,我国受污染的耕地约有115亿亩,占耕地总面积的1/10以上,其中多数集中在经济较发达地区;每年因重金属污染的粮食逾1000万吨,造成的直接经济

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损失超过200亿元人民币。克服工业化和城市化以及农业粗放经营对生态环境造成的负值影响,有利于发挥农业形成良好景观、维护农业生物多样化、保持农村活力等方面的广泛作用。

5、强调农业的就业保障和社会保障功能,是解决“三农”问题的重要途径。由我国的经济发展水平、城市化进程和二元经济结构决定,我国农业还具有农村失业保险和社会保障功能。从发达国家城市化的经验来看,农村人口和农业劳动力逐步向城市和非农产业转移是发展的趋势。目前,在我国5亿农村劳动力中,农业就业人员为3亿多,农业劳动力剩余量为1147-1161亿之间,即115

[5]

亿左右,问题较突出。在农村,剩余劳动力转移受多种因素制约,在农村失业救济制度尚未建立的情况下,农业不仅具有为农村劳动力提供就业机会的功能,还具有为115亿剩余劳动力提供失业保险的功能,对整个国民经济的发展和社会稳定具有十分重要的作用。尽管我们在加快城镇化步伐、推动农村剩余劳动力转移等方面取得了一定成效,但由于我国农村人口和剩余劳动力规模庞大,农村失业救济制度尚未建立,农业的就业保障功能将在相当长时间内继续发挥作用。

我国农业的基本特征是家庭基础上的小规模经营,具有较大的自给性,农业商品率比较低。在目前尚未建立完善的农村社会保障体系的情况下,农业正日益成为一个社会事业部门,而作为一个产业经济部门的属性在不断弱化。农业不仅仅是农民从事的一项经济活动,更是农民生活的重要保障;农民所拥有的小块土地不仅仅是其生产资料,更是获得基本生活保障的手段。这就决定了中国农业不仅体现了生产商品的价值,更体现了其为大多数农民提供基本的生活、医疗、失业、养老、减灾、教育等方面的非商品价值。农业在社会保障替代方面的价值不仅包括直接的价值,而且也包括其对社会稳定所具有的价值。我国长期强调的“无农不稳”就是对这一功能的肯定。长期以来这些价值在我国一直被低估甚至被忽略,在制定农业发展战略和目标时没有得到充分的考虑。随着农村社会福利保障体制的建立,农业的这一功能将逐步淡化,但这一过程将是长期的、低水平的,因此我国农业的社会福利保障替代功能的价值将长期存[10]

(下转36页)在。

促进了农村经济结构的调整;另一方面对转移农村剩余劳动力(非农产业从业人员在农村就业结构中所占比重由1990年的1418%增至2005年的3918%)、提高农业劳动生产率、促进农民收入增长也具有直接的推动作用,应采取各种措施,继续推动乡镇企业发展。农业科技对经济增长贡献率从1990年的1912%增加到2005年的5316%,这说明科技进步对河南农业的可持续发展所起的作用越来越大,今后应高度重视科技进步对农业可持续发展的促进作用。而支农支出占财政支出比重反映出农业投入在河南农业可持续发展中的重要地位和作用。

51在河南农村社会发展子系统中,境内公路密度、人均农村用电量、农村卫生保障条件、农村电话普及率等指标载荷较大。这些影响指标均处在上升状态,表明随着改革的深入,河南农村基础设施建设的逐步改善和农民生活水平的提高。但是应当充分认识到河南自然资源和环境资源承载力的严峻性,应加大对农村公共产品的投入,进一步改善农村基础设施条件,改善农民生存环境,这是农业可持续发展必不可少的前提条件和重要内容。同时,应增加教育投入、提高农村人力资本;建立和完善河南农村社会化、产业化服务体系,积极推动农村中介组织和各类专业化组织的建立。可以说,促进河南农村社会发展发展的措施正是社会主义新农村建设的题中之义,而在这些工作中,各级政府的财政投入尤其重要。参考文献:

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(编辑校对:余朝锡　史爱平)

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利于充分实现农业多功能效应。因此,在新农村建设

[8]温家宝.政府工作报告———2006年3月5

中,国家应当制定必要的措施,加大农业教育的投入

日在第十届全国人民代表大会第四次会议上[R].

力度。要通过职业培训,造就“有文化、懂技术、

[9]顾瑞珍,刘晓莉.约115亿亩耕地受污染

会经营”的新型农民,把农村巨大人口压力转化为

多集中在经济较发达地区[Z].新华网北京电,

人力资源优势,转化为持续推动社会主义新农村建设

2006-11-08.

的力量源泉;开展全民教育,充实学校教育与社会教

[10]倪洪兴.农业多功能性与建设新农村

育中有关农业的内容,加深国民尤其是下一代对农业

[Z].2006-04-11.农业贸易促进中心http://

的理解与关心,使“重农”意识深入民心,转化为

www.cafte.gov.cn

实际行动。

(编辑校对:余朝锡　金界一)36

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