我国社区居家养老的现状、问题与对策探析

第７卷第４期　２０１　３年１　２月　广州城市职业学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｏｕａｎｇｚｈｏｕ　Ｃｉｔｙ　Ｐｏｌｙｔｅｃｈｎｉｃ　Ｖｏ１．７　Ｎ０．４　Ｄｅｃ．２　０　１　３　我国社区居家养老的现状、问题与对策探析　徐盈艳，李坪　（广州城市职业学院公共管理系，广东广州５１０４０５）　摘要：我国已步入老龄化社会，目前全国的养老方式主要有家庭养老、机构养老、社区居　家养老三种方式。社区居家养老是介于家庭照顾和社会机构照顾之间的一种运用社区资源开　展的老人照顾方式，能有效弥补家庭养老和机构养老的不足。文章主要从社区居家养老的内　容、各种养老模式的特点与社区居家养老的优势与不足等几个方面对国内的社区居家养老模式　进行分析、总结，并提出基于社区的养老网络构建的政策建议。　关键词：老龄化社会；居家养老；网络构建　中图分类号：Ｃ９１３　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７４—０４０８（２０１３）０４—００５０—０４　Ｔｈｅ　Ｐｒｅｓｅｎｔ　Ｓｉｔｕａｔｉｏｎ，Ｅｘｉｓｔｅｄ　Ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｎｄ　Ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ　ｏｆ　Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ－ｂａｓｅｄ　Ｐｅｎｓｉｏｎ　Ｍｏｄｅｌ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ＸＵ　ｎｇ—ｙａｎ，ＬＩ　Ｐ　（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ　Ｃｉｔｙ　Ｐｏｌｙｔｅｃｈｎｉｃ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ　５　１０４０５，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎａ　ｈａｓ　ａｌｒｅａｄｙ　ｂｅｅｎ　ａｎ　ａｇｉｎｇ　ｓｏｃｉｅｔｙ．Ｔｈｅｒｅ　ａｒｅ　ｍａｉｎｌｙ　ｔｈｒｅｅ　ｐｅｎｓｉｏｎ　ｍｏｄｅｌｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ，ｉ．ｅ．，ｈｏｍｅ—ｂａｓｅｄ　ｃａｒｅ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｃａｒｅ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｃａｒｅ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｅｔｃ．Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ—ｂａｓｅｄ　ｍｏｄｅｌ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｃｏｍｂｉｎａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｈｏｍｅ—ｂａｓｅｄ　ｍｏｄｅｌ　ａｎｄ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｍｏｄｅｌ，ｉｎ　ｗｈｉｃｈ　ｓｏｃｉａｌ　ｗｏｒｋｅｒｓ　ｕｓｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　ｔｏ　ｔａｋｅ　ｃａｒｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ａｇｅｄ．Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｒｅｖｉｅｗｓ　ｔｈｅ　ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ　ａｓｐｅｃｔｓ　ｏｆ　ｐｅｎｓｉｏｎ　ｍｏｄｅｌｓ，ａｎａｌｙｚｅｓ　ｔｈｅ　ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ　ａｎｄ　ｓｈｏｒｔｃｏｍｉｎｇｓ　ｏｆ　ｔｈｅｍ，ａｎｄ　ｔｈｅｎ　ｌｏｏｋｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｉｎｔｏ　ｔｈｅ　ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｉｎ　ｆｕｔｕｒｅ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ａｇｉｎｇ　ｓｏｃｉｅｔｙ；ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ—ｂａｓｅｄ　ｐｅｎｓｉｏｎ　ｍｏｄｅｌ；ｐｅｎｓｉｏｎ　ｎｅｔｗｏｒｋｓ　一、我国传统的主要养老模式　口素质，解决老年人的心理问题。我国学者潘光　旦认为维系家庭养老的，不是西方社会的权利义　务观，而是情感的流露和亲情的联络。现阶段，家　我国传统的养老模式主要有两种：家庭养老、　机构养老。　（一）家庭养老　家庭养老是我国养老最主要，也是最古老的　庭还是养老的主要载体，尤其在农村，家庭甚至成　为唯一的养老方式。随着社会的发展和计划生育　政策的执行，家庭的小型化是未来的发展趋势，　养老模式。家庭养老被视为伦理、道德上的要求，　是中国孝顺的传统美德的体现，是孝文化或孝政　治的载体　Ｊ。家庭养老能够培养同情心，提高人　收稿日期：２０１３—０９—２６　“四二一”的家庭结构已经出现，传统的家庭养老　已经难以承受现在的养老压力。　基金项目：广州Ｉ市教育局资助科研项目广州市属高校科研项目青年项目课题“政府购买服务背景下广州社区工作模　式研究”（１０Ｂ０５９）、国家教育体制改革试点项目“推进广州学习型社会建设”（ｏ４—１１９—１７４）子课题、广　州市教育局“广州教育服务型社区互助养老模式的实践探索”［穗教高教（２０１３）２２号］的阶段性成果。　作者简介：徐盈艳，女，广州城市职业学院公共管理系讲师，硕士，主要研究方向：社区工作、政府购买服务。　５０　徐盈艳，李坪：我国社区居家养老的现状、问题与对策探析　（二）机构养老　机构养老以社会机构为养老地．依靠国家资　助、亲人资助或老年人自助、由养老机构提供养老　照料职能的养老模式ｌ２］。其载体是敬老院、老年　公寓、老年护理院等养老机构，强调专业化、社会　化、市场化的特征，为老年人提供专业的生活照顾　服务，其服务对象包括完全能够自理的老年．特别　是半自理和完全不能自理的老人　３］。机构养老是　农业社会过渡到工业社会的必然产物。　机构养老有诸多优势，从老人的角度看。可以　享受专业化、全方位的服务，老年可解除其孤独　感；从子女的角度看，专业分工、规模经济效应可　以使家庭服务的社会供给成本低于家庭供给成　本，使子女从日常照料中解脱出来．减缓压力；从　社会的角度看，可以充分发挥专业分工的优势，又　可以创造就业机会，从而缓解就业压力。但也存　在着一些劣势，一是条件好的养老机构收费高，很　多家庭负担不起；二是现有养老机构管理体制和　运营机制适应市场能力较差。实力不足，设备落　后，服务水平不高；三是机构养老会淡化亲情、友　情．老人不大愿意离开子女＿４　Ｊ　中国目前有各类老年社会福利机构约３．８万　个，养老床位１２０．５万张．平均每千名老人仅有８．　６张，与发达国家的水平差距较大。目前，机构养　老的发展还存在诸多问题，如服务标准不明晰，养　老机构良莠不齐，十分混乱；养老机构经营成本较　高；私人养老机构为了扩大床位使用率，同商品市　场一样打价格战，导致服务质量降低等＿３］３　家庭养老接近于居家养老的概念。其优势在　于子女照顾、社区环境熟悉、符合传统习俗；机构　养老的优势也较为明显：二者的选择是一个效用　问题，老人及子女的各方面因素则是选择的自变　量　Ｊ。第三种养老模式为社区居家养老．可视为　协调居家养老与机构养老的新的养老模式，能够　有效克服前两种模式的弊端，而发挥其优势。老　龄化、高龄化、空巢化的严峻形势、养老机构资源　的缺乏、家庭养老功能的弱化及传统文化及伦理　观念的影响［６］都进一步促成了社区居家养老成为　我国目前养老方式中的重要方式。　二、我国社区居家养老的现状与问题　现在的核心家庭难以承受老年人养老的压　力，而大部分老年人也不愿意离开自己生活的社　区，脱离原先的社会网络，进入机构养老。在此背　景下，社区居家养老成为未来缓解社会、家庭养老　压力的一种最佳选择。社区居家养老服务是指老　年人居住在家中．以社区为中心，养老服务由社区　为依托的各种社会力量来提供的一种养老模　式ｌ７］。它是介于老人家庭照顾和社会机构照顾之　间的一种运用社区资源开展的老人照顾方式：由　正规服务、社区志愿者及社会支持网络为有需要　的老人提供帮助和支援，使他们能在其熟悉的社　区环境下维持自己的生活。避免不必要的住院或　隔离。社区居家养老服务的对象主要是那些Ｅｌ常　生活能够自理或部分能够自理的老年人。　居家养老服务最早于２０００年在上海开始，在　大连、杭州、青岛、广州等地纷纷开展。上海市民　政局在黄埔、静安、嘉定等六个区试行居家养老服　务。通过进一步完善组织服务体系，落实相关优惠　政策，引导和扶持社会力量，大力发展老年服务业　和护理业，同时加强对专业人员的培训．提高其相　关知识水平和老年服务意识，扩大志愿者队伍，重　点构建社区居家养老服务体系Ｅ　ｓ］。自２００３年１　１　月起，上海率先在杨浦、浦东两个区试点，开展由　政府、中介组织和服务实体三方构建的“居家养老　服务”体系Ｉ９］。　（一）社区居家养老的内容　一个完善的社区居家养老体系应该包括服务　内容与项目、管理机构、市场和资源来源、监督机　构四个方面．四个方面相互联系，相互作用共同组　成了一个内容和服务多样化、管理体制健全、资金　来源多渠道、市场运作的新体系ｌ１。。。现阶段社区　居家养老的服务主要包括生活照料、康复护理、家　政服务、精神慰藉、志愿者服务、心理咨询、社会交　往状况、信息咨询、医疗服务、问题娱乐、老年教育　等方面的内容。其服务体系主要包括：老人日间护　理中心、医疗保健中心；家务服务中心、应急救援　中心、综合性社区服务中心等［Ｊ川。对社区居家养　老模式的讨论可从服务内容与项目、供给主体（由　谁来提供服务）、市场和资金来源、监督机构等四　个方面讨论。　（二）社区居家养老模式　我国社区居家养老模式对各个不同主体的角　５１　广州城市职业学院学报　色界定基本如下：市场（企业、社区医院等）应该是　福利的直接供给者，政府应发挥规制与监督并提　供财政支持的作用，社区（社区居委会、社区服务　中心）应该扮演福利的直接供给着监督的角色，民　间社会（非营利部门）应该扮演福利直接或间接供　给者［１　。各地政治、经济、文化等各方面因素不　同，各主体承担角色不同，而发展出不同的社区居　家养老模式，如长沙模式、上海模式、武汉模式、昆　明模式、宁波模式等。长沙模式强调建设社区养　老服务网络机制，将政府购买服务、社区志愿服　务、社区互助服务、市场有偿服务有机结合起来，　为老年人居家养老需求提供多元化服务，形成了　政府买单加社会运作机制、绩效考评加经费资助　机制、规范管理加专业队伍服务机制等多种服务　机制ｌ】　。上海模式则走综合性、管理规范化的发展　之路，形成了居家养老管理服务的三级网络；昆明模　式支持企业兴办养老服务产业＿１　：而宁波模式采用　“政府扶持、非政府组织运作、社会参与”的形式，还　采取了“走进去”和“走出来”的配套政策｜１　。　这些模式有一定的共通点：首先，在服务对象　方面，基本按照老年人的年龄、收入、健康状况等　个体差异区别对待，使得提供的服务更有弹性：其　次，在所涉及的项目内容上，基本覆盖了生活照　料、精神慰藉、个人发展等方面。符合老年人各方　面的福利需求；再次，在服务提供的方式上，实行　有偿服务与货币补贴、“服务券”补贴相结合。最　后在资金的来源上。主要通过财政补贴、福利彩票　和社会捐赠等方式筹集居家养老服务工作专项资　金｜１　。但也有较多的不同：如服务供给主体不同。　长沙、上海主要是依靠政府的力量，武汉主要是借　助志愿者的力量，昆明主要是依靠企业实现养老　服务的供给，而宁波则主要是依托政府、社区、社　会组织（星光敬老协会）等多方合作实现养老服务　的供给。　（三）社区居家养老的优势与劣势　从目前实施情况来看，社区居家养老的优势　主要体现在以下几个方面：一是可以整合政府、市　场、家庭、个人等多方面的资源、弥补家庭功能弱　化而带来的资源提供之不足；二是更符合我国传　统文化习俗，更尊重老年人安土重迁的养老观念，　仍在自己家庭中养老，满足老年人传统家庭养老　５２　２０１３年第４期　观念的心理需求：ｊ是可以节约社会的养老资源，　就近为老年人服务，有利于降低服务成本，使资源　得到最充分的利用：四是可以提供服务岗位，缓解　紧张的就业［１６，１７］。　但社区居家养老在我国的实践时间并不长　远，到现在仍然存在较多问题：１、服务内容单一：　老年人的需求包括六个方面，但目前社区居家养　老主要还是集中在生理、安全的层面，对于社区教　育、医疗、精神慰藉等方面关注比较少；２．工作运　行机制不够健全，各部门缺乏协调配合；３．社区居　家观念落后，社区居家养老护理员服务意识相对　薄弱：４．所需资金不足，目前社区居家养老服务资　金主要来源于政府支持及福利基金，地方财政拨　款有限。社区自身筹资难度较大，老年人本身经济　困难：５．居家养老服务队伍的规模和素质有待扩　大提高。　社区居家养老的优势是明显的。而其问题主　要源于现阶段各部门各自为政，资源投入不足，社　会尚未普遍接受其理念。鉴于此，社区居家养老　的完善需扬长避短，转变以往居家养老的单一思　路．而代之以整合的网络构建。　三、网络构建是优化我国社区居家养　老的主要策略　社区居家养老出现的问题可从主体、机制、客　体等多方面人手去解决。　首先，社区居家养老强调社区的网络作用。　在这方面，广州市已经初有成效，老龄机构工作网　络基本形成，齐抓共管机制逐步建立，市老龄委各　成员单位和市老龄办发挥枢纽型职能作用。《广　州市老龄事业发展第十一个五年规划》指出，必须　坚持家庭养老和社会养老相结合，以社区为依托　发展社区居家养老服务，建立政府、社会、家庭、社　区居家养老相结合的养老保障体系，即是以社区　网络为基础的社区居家养老。在“十一五”期间，　广州市推进社区居家养老综合服务平台和日问托　老机构试点，建立社区居家养老服务部１０６个，服　务范围覆盖全市１４２个街（镇）。建成街（镇）、社　区星光老年之家１３９７个，覆盖率达到９６％。　其次，社区居家养老网络构建强调网络机制　的完善。需完善政府相关部门（老龄委）、居委会　徐盈艳，李坪：我国社区居家养老的现状、问题与对策探析　等自治部门、社区其他组织（老年人协会、兴趣小　养老问题。　组等）的互动机制，形成社区合力。社区照顾可区　再次，社区居家养老网络构建强调资源输入　分为在社区照顾、由社区照顾、对社区照顾三种类　的多元化。其一，政府应增加养老服务的资金投　型，尤其强调动员社区的非正式网络构建。社区　入，增加财政预算；其二．社区居家养老可部分纳　居家网络的完善能有效避免老人养老问题的盲　入市场机制募集资源；其三，社区居家养老应发挥　点，也能充分发挥社区居家养老的优势。网络机　社区资源的整合优势。现阶段，广州市开展政府　制的完善即在于如何合理动员正式机构网络与非　购买社区公共服务，社区居家养老即为重要的一　正式网络的互动。解决社区居家养老内容单一等　部分。《广州市老龄事业发展第十二个五年规划　方面主要从养老网络主体多元化人手。在正式机　（２０１１—２０１５）》指出，“加大《星光老年之家管理办　构方面，需加强社区不同组织的建设，培育社区组　法》的实施力度，落实资金补助政策．整合星光老年　织；在非正式网络方面，应建立老年人的亲戚协助　之家资源，为社区居家养老提供支持。”另外，培育和　网络，建设老年人的互助网络，使他们融人社区。　发展为老龄人服务的专业社会工作组织，加大政府　广州市计划到２０１５年，全面建有居家养老综合服　购买服务的力度。政府购买服务是重要的推力，社　务平台，覆盖全市社区。该平台着重于整合各方　会、市场的资源也应纳入社区居家养老网络的构建　面资源，提倡社会力量多元互动，以解决老龄人的　之中，倡导社会公益的发展　参考文献：　［１］姚远．中国家庭养老研究述评［Ｊ］．人口与经济，２００１（１）：３３—４３．　［２］孙树菡，葛英．我国社会机构养老发展探讨［Ｊ］．中华女子学院学报，２００４（４）：２８—３１．　［３］于潇．公共机构养老发展分析［Ｊ］．人口学刊，２００１（６）：２８—３１．　［４］徐英姿．城市机构养老的发展［Ｄ］．上海：复旦大学，２００８．　［５］翟德华，陶立群．居家养老与机构养老选择决策模型理论研究［Ｊ］．市场与人口分析，２００５（ｓ１）：６２—６４．　［６］李莹．居家养老模式的实践与探索［Ｄ］．上海：复旦大学，２０１０．　［７］史雄．城市社区居家养老服务的研究［Ｄ］．上海：华东师范大学，２００９．　［８］柴召芹．我国城市社区居家养老存在的问题与对策［Ｄ］．济南：山东大学，２０１１．　［９］王有佳．居家养老，破解养老难题［Ｎ］．人民日报，２００６—０４—１８（１０）．　［１０］黄许．试论建立完善的社区居家养老体系［Ｊ］．法制与社会，２００９（７）：２８８—２８９．　［１１］庄琦．我国城市社区居家养老服务的现状与出路［Ｊ］．北京劳动保障职业学院学报，２００８（０４）：１３—１５．　［１２］董春晓．福利多元视角下的中国居家养老经验探析［Ｊ］．改革与开放，２０１１（１４）：１６４—１６５．　［１３］李静．基于合作式治理视角的政府购买公共服务机制创新研究——以长沙市政府购买居家养老服务为例ｆ　Ｊ］．北京邮　电大学学报（社会科学版）．２０１１（２）：２６—３０．　［１４］张奇林，赵青．我国社区居家养老模式发展探析［Ｊ］．东北大学学报：社会科学版，２０１１（０５）：４１６—４２０．　［１５］秦勃．中国非政府组织政策参与及其正向效应分析——以宁波市海曙区政府购买居家养老服务为例『Ｊ］．北京邮电大　学学报：社会科学版，２００９（６）：７５—７９．　［１６］邓莎．浅析我国新型居家养老服务模式［Ｊ］．法制与社会，２０１１（１１）：１７８—１７９．　［１７］徐静，徐冉．城镇社区居家养老模式下老年人社会支持网络建构——长春市龙泉社区居家养老个案研究［Ｊ］．法制与　社会，２００８（３６）：２８７—２８８．　（责任编辑练传喜）　５３