我国“三规”矛盾及整合研究

我国“三规”矛盾及整合研究　　‘◆焦成振　刘崧　左熹，　（１中国海洋大学２０１３级公共管理专业山东省２６６０００；　２、３．青岛市黄岛区（西海岸新区）园区统筹办公室山东省２６６０００）　【摘要】由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机　较强；城规以“城市工作、居住、交通和游憩四大功能活动相互协　制不同，以及各部门规划期限、规划目标的差异，导致“三规”涉及　调发展”为理念，规划在符合上级城镇体系规划和上级城市总体　空间资源利用的内容不协调、表述方式不一致、甚至相互矛盾等　规划基础上，依据本级国民经济和社会发展规划并衔接本级土　问题突出。对此，本文梳理了“三规”的运行现状。研究了“三规”存　规，所作的一定期限内的综合部署和具体安排，规划期限一般为　在的矛盾、冲突，并在此基础上提出了三规整合工作的推进措施，　２０年，稳定性较强。　旨在对我国的“三规合一”工作提供一定参考，也试图为推动整个　社会关于其他各项规划的整合贯通尽一份绵薄之力。　由于“三规”年限不同，规划着眼点、规划理念、理论依据不　（二）规划依据法律、法规不同，审批机制不同导致三规编制、　同，导致编制目标、编制成果出现“各行其是”的客观现象。　审批难以协调　【关键词】三规矛盾整合推进　经规来源于《宪法》，依据《国民经济和社会发展编制条例》及　一、三规内涵及运行现状概述　配套规范、技术标准，由各级发展改革部门编制，经上级发展改革　“三规”是指国民经济和社会发展规划（以下简称经规）、土地　部门审核，报同级人民代表大会批准后实施，因此，本级政府有较　利用总体规划（以下简称土规）和城市总体规划（以下简称城规）。　大决定权，审批及实施时效性较强；土规来源于《土地管理法》，依　经规源于《宪法》，是全国或者某一地区经济、社会各方面发展的　据《土地管理法》及其配套、相关的法律法规、《土地利用总体规划　总体纲要，具有战略意义，内容涵盖了规划期内经济社会发展的　编制审批规定》等规章规范、技术标准，由各级国土资源部门编　方针政策、战略目标、主要任务、实施重点等。由中央、省、市各级　制，经上级国土资源部门审核，按权限分别报国务院和省级人民　政府负责编制本区域内的经规，同级人大负责审查和批准，规划　政府批准后实施，本级政府的决定权较小，规划审批实施的时效　编制成果由本级经济发展和改革部门负责实施和监督。　一性较弱，且本级政府不易调整修编；城规来源于《城乡规划法》，依　土规源于《土地管理法》，是指在土地利用的过程中，为达到　据《城乡规划法》及其配套、相关的法律法规、《城市规划编制办　定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计　法》等规章规范、技术标准，由各级规划建设部门编制，经上级规　划。由中央、省、市各级政府负责编制本区域内的土规，中央、省级　划建设部门审核，按权限分别报国务院和省级规划主管部门批准　人大负责审查和批准，规划编制成果由同级土地资源主管部门负　后实施，而实施总体规划的控制性详细规划根据权限不同由上级　责实施和监督。　政府或本级政府审批，本级政府的决定权和规划审批实施的时效　城规源于《城乡规划法》，是依据国民经济和社会发展规划，　性介于经规和土规之间。　结合地方实际所作的一定期限内的综合部署和具体安排，内容涵　从法律地位上来讲，经规是总纲，是土规、城规编制的依据，　盖了城市的规模和发展方向、实现城市的经济和社会发展目标、　但在实际编制过程中，三者之间衔接较少；而且从审批机制上来　城市土地利用安排、城市空间布局规划等。由中央、省、市各级政　讲，经规是本级审批，城规和土规以“上位审批”为主，地方决定权　府负责编制本区域内的城规，中央、省级人大负责审查和批准，规　相对较小，强制性和约束性相对较强，这种错位造成三者编制、审　划编制成果由同级城乡规划主管部门负责实施和监督。　批之间协调困难。　（三）编制内容、技术手段和编制成果表达方式不同，导致“三　经规关注的是政策、目标、发展速度和重点项目安排等增长　从编制内容上看，经规是总纲，土规空侧重耕地资源保护，城　经规编制，城规在建设用地规模上应依据土规来确定。　规侧重城乡空间布局安排；从法律地位上看，城规和土规应依据　规”成果难以实现协调通用　但在“三规”的实施中，由于在法律、技术及审批实施机制等　指标，重点是指标，空间资源安排布局方面契合度较弱；土规关注　多方面存在模糊或冲突，目前“三规”的编制及实施相互衔接较　的是建设用地规模总量、耕地保有量、基本农田保护面积和土地　少，难以避免相互冲突的出现，根本无法形成发展合力，反而造成　的治理、保护等约束条件，强调耕地保护和土地天然界限，对于城　了管理上的混乱，项目落地、开发建设的低效，也影响了规划的稳　镇发展布局及土地集约利用考虑较少；城规关注的是城市经济和　定性和长久性。　二、“三规”之间存在的矛盾　社会发展目标、城市性质、规模和建设标准、发展方向、安排城市　用地的功能分区和各项建设的总体布局、公共基础设施布局、规　（一）编制理论、规划期限不同导致“三规”各行其是　划实施步骤和措施等，重点是建设用地的安排规划，对耕地等非　经规偏重宏观调控，成果包含文字描述和项目库，在技术手　经规以“发展”为主要理念，应符合上层经规要求，并在编制　建设用地及土地占补平衡等问题研究较少。　经规前，进行经规纲要及经规前期重大课题研究，作为经规编制　的依据，规划期限５年，灵活性较强；土规以“土地用途管制”为主　段上主要采用的是经济统计和社会调查；土规和城规成果包含文　要理念，规划在符合上级土地利用总体规划、国土整治规划要求　字描述和空间图纸，具体实施依据空间图纸，技术手段主要运用　的前提下，依据本级土地利用总体规划大纲、本级经济社会发展　空间分析法和制图表达，而城规图纸表达工具上主要依托　规划及规划前期相关专题研究进行编制，规划期限ｌ５年，稳定性　ＡｕｔｏＣＡＤ、Ｐｈｏｔｏｓｈｏｐ等软件，基于ＧＩＳ技术的信息平台只是辅助　——２２３——　的分析工具，土规图纸表达工具主要是依托一套完善的“３Ｓ”（ＧＩＳ、　参照土规、城规数据库建设标准，建立“三规”数据库标准，整　Ｒｓ和ＧＰＳ）信息技术平台和庞大的土地资源数据库，且土规、城规　合形成可以通用的空间数据标准体系。在发展目标、坐标系统、用　数据存在采用不同坐标系统的普遍现象，数据转换后有误差存　地分类、用地边界和空间管治等技术标准上探索“三规”的对接与　在。　统一，努力在技术层面消除“三规”的矛盾和冲突。　（四）完善组织架构，畅通部门协作机制　基于以上差异，“三规”从编制前期阶段开始，就存在诸多内　容和技术手段、表达方式上的不相容，导致编制成果不尽专业术　别，目前“三规”成果的协调通用存在太多难以逾越的障碍。　失效　完善组织架构，畅通部门协作机制是实现“三规”整合的关键　语、名称不尽相同，而且数据表达及读取方式、坐标体系也会有差　所在，从目前的体制机制和管理业务量来看，进行体制改革，把　“三规’：的编制实施部门整合到一个部门的方法实施起来难度较　（四）多头管理，规划实施部门之间各自为政，造成规划低效、　大，鉴于此，目前阶段应重点加强部门统筹协调，畅通部门沟通机　制，稳步协调推进“三规”整合。　规划编制前期阶段，为确保解决部门事权差异，应建立一个　“三规”由于管理部门不同，且部门之间存在职能交叉和冲　突，必然造成对三规的理解上存在部门差异，因此三规的管理部　能够在“三规”整合规划编制、审批及实施各阶段统筹协调相关部　门在编制阶段因部门职能及编制准则不同而不能够很好地进行　门的特定机构，比如建立“三规综合体系规划领导小组”，亦或是　规划衔接，而在规划实施阶段三规有相互制约，这种矛盾和制约　成立“三规综合体系规划编制委员会”等议事机构，这个机构贯穿　导致项目可能要在不同部门间反复审批，反复修改方案以适应不　于“三规”整合从编制到实施、监督的整个过程。　同规划的要求，甚至会反复对“三规”中的部分规划进行调整，大　在规划编制阶段，需要由统筹协调机构牵头、相关部门共同　大降低了项目落地的效率，甚至会产生项目根本无法落地的情　参与，建立部门联动、公众参与的协作模式。由牵头部门明确统一　况，实质上是导致了规划实施的低效、甚至失效。　的规划目标、技术标准及各部门责任分工，各责任部门要各自落　．三、“三规”整合的推进建议　实推进，并相互衔接。　（一）修改完善相关法律法规　在规划审批阶段，由统筹协调机构召集相关部门及专家、公　首先要明确一点，专业性规划的法律法规要充分衔接综合性　众统一论证、统一报批，部门、专家、公众意见的采纳和成果完善　规划的法律法规，不能相冲突，经规源于《宪法》这一根本大法，故　工作仍由相关职能部门各自负责推进，如此既能保证规划编制审　从法律地位角度，土规、城规应以经规为编制依据。但是《宪法》只　批的效率，又避免了规划的交叉和冲突。　是明确了经规，并未对其做详细规定，而城规、土规都有其专门的　在规划实施及后续监督阶段，原则上建议相关部门按照各自　法律和详细明确的规定，因此，为体现“三规”的权威性和一致性，　职责分工分头实施“三规”整合成果，如此利于建立相互制约又相　有必要进行统一立法，将“三规”的立法统一到一个权威法律上　互协调的权力结构和运行机制。统筹协调机构应根据“三规”实施　来，并在法律统一的基础上，对法规、规章等进行整合，达到三规　特征，优化管理模式，完善相关部门审批流程，并建立相应的考核　编制、审批要求的一致性，为三规整合工作的开展奠定法律基础。　和监督机制，各部门相互监督，定期评估实施效果并提出改进措　（二）融合编制理论　施，实施过程中如出现需要协调的问题，反馈到统筹协调机构，由　首先，融合“三规”指导思想，即经规指导国家发展的阶段性　统筹协调机构协调解决。同时应鼓励公众参与，充分利用社会监　战略纲领，是最上位规划，国土规划和城市规划是专业性规划，必　督来促进“三规”整合工作的不断完善。　须符合经规的强制性内容要求。第二，融合三规性质及规划目标，　将区域经济发展、文化建设和民生项目安排与土地资源保护、城　参考文献：　市的规模和发展方向以及区域城乡建设用地空间布局进行融合，　『１］黄叶君．体制改革与规划整合一对国内三规合一的观察　形成“三规”一致的规划性质和统一目标体系。第三，融合规划理　与思考卟现代城市研究，２０１２，（０２）．　念，将发展、土地用途管制、城市功能活动等规划理念进行融合，　『２］王俊，何正国．三规合一基础地理信息平台研究与实践——　统一用来指引“三规”的规划编制。　以云浮市三规合一地理信息平台建设为例卟城市规划，２０１１，（ｓ１）．　（三）整合技术标准　［３］姚凯．资源紧约束条件下两规的有序衔接——基于上海两　可以考虑将“三规”统一到一个规划体系的名称之下，比如可　规合一工作的探索和实践　城市规划学刊，２０１０，（０３）．　以将“三规”统称为“三规综合体系规划”或者其他，并将“三规”各　［４】赖寿华，黄慧明，陈嘉平，陈晓明．从技术创新到制度创新：河　自的专业术语、图示、规划分区、用地分类等进行融合，形成统一　源、云浮、广州三规合一实践与思考卟城市规划学刊，２０１３，（Ｏ５）．　的技术标准。　『５１黄叶君．体制改革与规划整合——对国内三规合一的观察　平衡考虑三规规划期限长短的利弊，强化实施稳定性，兼顾　与思考【Ｉ］＿现代城市研究，２０１２，（０２）．　调整灵活性，建议考虑将“三规综合体系规划”的规划期限明确为　［６］魏广君，董伟，孙晖．多规整合研究进展与评述叫．城市规划　１０年到１５年，每２到３年评估调整一次，每５年修编一次，以增　学刊，２０１２，（０１）．　强三规的时效性和宏观调控功能，满足经济社会快速发展的需　『７１王俊，何正国．三规合一基础地理信息平台研究与实践——　要。　以云浮市三规合一地理信息平台建设为例Ｕ］．城市规划，２０１１，（ｓ１）．　——２２４——