城镇化进程中的“城市病”及其治理路径探析

城镇化进程中的“城市病”及其治理路径探析

作者：姜爱华 张弛

来源：《中州学刊》2012年第06期

摘要：随着城镇化进程的快速推进，我国一些大城市“城市病”问题日趋凸显。主要表现为人口无序集聚、道路交通拥挤、资源能源紧张、房价居高不下、就业融入困难等。“城市病”的产生主要源于近年来城市的快速发展和城市规划与管理的相对落后。从战略高度加快“城市病”治理已成为城市管理者迫在眉睫的重要任务。实现对“城市病”的治理，要通过科学构建城镇体系、加强和改善城市公共基础设施建设、建立科学的城市规划以及提高城市的建设管理水平，以从根本上取得成效。

关键词：“城市病”；城镇化；治理路径

中图分类号：C912.81文献标识码：A文章编号：1003—0751（2012）06—0103—03 “城市病”是一个世界性问题，是城市化过程中伴随着城市人口快速膨胀而出现的城市交通拥堵、环境污染、资源短缺、就业困难和各类城市基础设施供应不足等一系列矛盾。目前，我国虽然整体上城镇化水平不高，但随着城市化的快速推进，以交通拥堵和住宅、教育、医疗、市政基础设施供应不足等为特征的“城市病”愈加凸显。“城市病”的存在严重影响着人们的生活质量和工作秩序，也对城镇化进程造成了极大制约，如果处理不好很容易引发各种社会矛盾。因此，从战略高度加快“城市病”治理已成为城市管理者迫在眉睫的重要任务，也是我国“十二五”时期所面临的重要课题。

一、我国城镇化进程中“城市病”的主要表现“城市病”一词最早发源于工业革命后期的英国，指的是英国工业革命之后由于城市爆炸而产生的一系列问题。从本质上说，“城市病”是城市资源环境承载力和城市化发展规模速度之间矛盾积累的结果。我国“城市病”主要表现在以下几个方面。

1.城市人口拥挤，密度过高

恩格斯对近代城市的发展进行过较为深入的论述。他认为城市化主要是近代资本主义工业化所带来的人口脱离农村向城市集中的过程，城市越大，吸引力越大。伴随着快速城镇化，我国城镇人口正以每年2000万左右的速度增长。据国家统计局资料显示，2011年，城镇人口比重达到51.27%，与上年相比，上升1.32个百分点，城镇人口为69079万人，增加2100万人。城镇人口的迅速增加，呈现出农村向城市、中小城市向大城市集聚的特征，特别是北京、上海和广州等大城市，人口聚集的速度越来越快。以北京市为例，第六次全国人口普查结果显示，截至2010年11月1日零时，北京市共登记常住人口为1961.2万人，与2000年第五次全国人口普查相比，增加604.3万人，平均每年增长3.8%，相当于新添了一个特大型城市的人口。尤其是近几年，随着城市的快速发展，首都北京对外来人口的吸引力越来越大，市区的外来人口

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总量从2007年的419.7万人，激增至2011年的742.2万人，外来人口占常住人口比重的36.8%，外来人口的大量聚集使市区人口密度大为增加。北京工业大学人文社会科学学院和社会科学文献出版社联合发布的《2011年北京社会建设分析报告》指出，北京“城六区”的人口密度为每平方公里7837人，超过了世界上以人口密集著称的大伦敦和东京，居全国第一位。人口的无序集聚和快速膨胀，对城市承载力提出了严峻挑战。 2.道路堵塞严重，出行困难

随着城市人口的迅速增加和车辆的快速增长，我国城市交通堵塞情况越来越严重，尤其是上下班高峰期，全国各大城市主干道往往车多为患，寸步难行。交通拥堵与近年来城市汽车数量快速膨胀有直接关系。据北京市车管所统计，北京市机动车不仅保有量惊人，近几年增长速度也异常迅猛。

收稿日期：2012—07—10

作者简介：姜爱华，女，中央财经大学财政学院副院长，副教授（北京102206）。 张弛，男，在中央财经大学财政学院就读（北京102206）。截至2011年底，北京市机动车保有量达到了4756590万辆。在2003年8月、2007年5月和2009年12月，北京市汽车保有量相继突破200万、300万和400万辆大关。机动车数量的急剧增长，使得原本就“先天不足”的道路资源供求矛盾更加凸显。同时，随着机动车保有量的激增，停车位缺口也越发明显，停车越来越难。停车难加剧了乱停乱放，乱停乱放直接导致“稀缺”的道路资源被进一步占用，交通堵塞也越来越严重。交通拥堵现象不仅出现在北京和上海、深圳等特大城市，而且也出现在郑州、西安、杭州等大城市。在节假日，主要街道拥堵也已成为一些地市级城市甚至县城的常态。交通拥堵给市民工作、生活和出行等带来了严重不便。 3.资源能源紧张，浪费突出

随着城市扩张、人口规模的迅速扩大以及资源能源的大量消耗和浪费，我国城市资源紧张状况进一步加剧。我国人均水资源量只有2300立方米，仅为世界平均水平的1/4，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。然而，中国是世界上用水量最多的国家。仅2002年，全国淡水取用量达到5497亿立方米，大约占世界年取用量的13%，是美国1995年淡水供应量4700亿立方米的约1.2倍。20世纪80年代以来，中国的水荒由局部逐渐蔓延至全国，情势越来越严重，对农业和国民经济带来了严重影响。另外，我国城市还存在能源利用效率低、浪费严重、二次能源回收利用率低以及城市开发建设随意性大、城市土地利用集约化程度低等问题。能源紧缺已成为我国城镇化发展的重要制约因素。 4.房价居高不下，就业困难

大量人口向以北京、上海和深圳为中心的大城市集中，使城市住房需求持续增加，高房价问题比较突出。高房价问题甚至向小城市、小城镇蔓延，让大多数居民难以承受。以河南省郑

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州市为例，从2004年下半年开始郑州市房价一路狂升，虽然在国家宏观调控政策的干预下，房价上涨趋势得到一定程度的控制，但房价依然保持较高水平。①2011年上半年，郑州市区商品房销售均价为每平方米7845元，其中，商品住房销售均价为每平方米6269元，与2010年同期相比上涨了1184元，同比涨幅23.28%。②如此高的房价使大多数城市居民和想在城市定居的农民望而却步。

我国是人口大国，就业形势一直十分严峻。大量人口的无序聚集，必然导致城市就业困难。当前我国又面临着新成长劳动力就业、经济转轨失业人员再就业和农村富余劳动力转移就业“三峰叠加”的就业压力，全国城镇每年需要安置就业、再就业人口与新增城镇就业岗位之间缺口巨大，就业岗位严重不足，形势更为严峻。二、我国“城市病”产生的主要原因

“城市病”的产生主要源于近年来城市的快速发展和城市规划与管理的相对落后，体现为以下几个方面。

1.基础设施建设不能满足城市发展的需要

城市公共服务设施承载力与城市发展、人口迅速膨胀不相适应，是导致“城市病”的主要原因之一。从总量上看，目前我国城市人均拥有道路面积12.79平方米，每万人拥有公共交通车辆11.12台，人均公共绿地面积10.66平方米，城市用水普及率96.21%，城市燃气普及率91.41%。这与发达国家，乃至与发展中国家相比，我国城市基础设施人均都处于较低水平。随着城市化进程的快速推进，基础设施的数量不足和质量不高，已经成为我国加快城镇化进程和促进城市健康持续发展的主要矛盾和瓶颈。 2.城市规划建设不科学不合理

从大多数城市来看，我国普遍存在城市基础设施规划设计水平低、工程布局不合理、建设质量不高等问题。“逢雨必淹、积水严重，一遇暴雨就使整个城市堵得一塌糊涂”是我国大多数城市基础设施建设水平低的真实写照。我国城市规划的不科学、不合理主要表现在：一是城市规划缺乏科学论证，以领导意志为转移。二是专项规划各行其是，缺乏统筹协调性。城市基础设施的相关部门，各自为战，相互之间缺乏沟通与协调，不仅造成交通拥堵，也给城市的健康发展埋下隐患。三是城市规划急功近利，缺乏长远眼光，致使城市规划跟不上城市发展的需要。四是经济至上，弱化资源和环境约束。很多城市规划只注重GDP等经济指标，对资源和环境等指标很少考量，从而造成资源浪费和环境污染。五是规划实施中存在行政干预和人为影响因素。

3.城市建设理念存在偏差

在城市建设理念上，我国大多数城市都存在着不同程度的偏差，“以物为本”理念较为突出，“以人为本”理念被淡化。在我国城市建设和城镇化发展中常常存在这样的误区：一提城镇化和城市建设，就是扩建大道、修建豪华漂亮城市广场、搞标志性建筑；一说发展第三产业，

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就是建饭店、盖商场。在城市建设中只重视看得见、摸得着的“脸面工程”，忽视社会事业的协调发展。建设方案主要突出“新、奇、特、大”，却很少考虑配套实施的建设和就业岗位的增加。由于没有致力于创造更多的就业岗位、不能提供更好的服务和进行更多的人力资本投资，社会事业发展严重滞后，从而产生生活设施网点缺乏、交通拥挤、出行不畅，上学不便、就医困难等诸多问题，致使“城市病”越来越严重，城市居民生活质量和幸福感越来越低。 4.城市管理落后

近年来，随着城市化步伐的快速推进，我国城市管理落后的弊端也逐步凸显。从总体上看，管理水平不高、管理方法落后，是我国“城市病”产生的重要原因之一。我国城市管理落后主要表现在两个方面：一是在管理理念上，我国城市管理普遍存在“重建设、轻管理，重地上、轻地下，重形式、轻内容”等问题。一些城市盲目追求规模扩大，不重视城市功能完善和品位提升，脏、乱、差问题突出。二是管理方法也比较落后、单一。在不少城市，一提到加强管理，相关部门往往采取计划经济时期的做法，要么提高进城门槛，要么清理清退人员，而不是提高服务质量，这就严重影响了城市的可持续发展能力。尤其是多头管理、政出多门、各自为战等现象比较突出，经常是有利争管，无利扯皮，为“城市病”的产生埋下了隐患。此外，多数城市的基础设施建设、使用、经营和管理效率低，基础设施建筑质量差，事故频发等，更加剧了“城市病”。

三、有效治理“城市病”的对策建议

应对“城市病”，应防治结合才能取得切实成效。 1.构建科学合理的城镇体系

构建科学合理的城镇体系，是防治“城市病”的重要前提。防治“城市病”，要坚持从我国实际出发，遵循城镇发展的客观规律，注重大中小城市并举、数量和质量并重、职能等级协调，努力构建国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区五级城镇体系。应通过壮大中心城市、提升城市能级有效解决农民“进城”落户问题，决不能以“城市病”来否定大城市发展，削弱大城市在区域发展中的引擎作用。另外，应加快新型农村社区建设来有效解决农民留守安居问题，因为新型农村社区建设顺应农村发展新阶段的客观要求以及广大农民过上美好生活的意愿，是推进城乡一体化的切入点和统筹城乡发展的结合点，也是促进农村发展的增长点。在抓好两头的同时，发展壮大县城，打造一批特色中心镇，进一步优化城镇的空间布局，从而有效分解快速城镇化所带来的压力，预防“城市病”的进一步发生。 2.加强和改善城市公共基础设施建设

目前，我国很多城市基础设施的承载能力都达到了临界点，即以往建成的公共基础设施已接近其最大负荷，而城市人口的过快增加，又抵消和弱化了新建基础设施的效果。随着更大强度的需求和消耗，公共基础设施建设落后和薄弱的问题会不断暴露出来。所以，加大政府投

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入，创新机制吸引民间资本，加快和改善公共基础设施建设已经刻不容缓。加快和改善城市公共基础设施建设，应按照先地下后地上、功能配套完善的现代城市建设要求，高标准统筹水、电、气、暖等基本市政公用设施建设，全面提高运行效率，确保城市的有效运转。一是合理配置各城市主次干道和支路网密度，优化路网结构，构建快速通道。二是加快推进城市雨水污水、生活垃圾处理设施和地下管网一体化建设，重点改造城市积水点，加强城市预警应急体系建设，完善城市防洪、消防等公共安全设施。三是建立健全分层次的住房供应体系，加大保障性住房建设力度，尤其是廉租房和公共租赁住房的供给，要通过合理规划，避免形成富人区与穷人区的隔离和对立。

3.规划科学，从源头上缓解城市交通拥堵

规划是“龙头”，是指导城市建设发展的总纲。国内外城市化建设的经验证明，规划带来的效益是最大的效益，规划带来的失误是最大的失误。现阶段某些“城市病”就是因为规划无序造成的。因此，在城镇化加速发展阶段，尤其要重视规划的作用，切实做到规划先行，强化规划的引领约束作用。在制定地方发展规划时要着眼长远、通盘谋划，在遵循经济社会发展总体规划的前提下，加强城市规划与区域规划、村镇规划、土地利用总体规划、重大基础设施建设规划之间的衔接。在制定规划时要做到以下几点：一是要把发展热情与科学精神紧密结合起来，增强预见性，减少盲目性，不留后遗症。二是在制定规划时要坚持深入实际调查研究，掌握第一手资料，力求全面科学，使规划具备全局眼光、前沿思维，努力使推进城市建设、加快城镇化的过程成为集思广益、凝聚人心的过程。三是要严格依法编制和变更规划，加大规划的公开宣传力度，充分利用网络等新的信息平台，让群众了解规划、明白规划，让群众成为规划实施的监督主体，让社会舆论成为保证规划实施的重要约束力量。 4.有效控制并引导私人小汽车合理使用

与工业国家相比，我国私家车的拥有量并不高，每千人拥有汽车数量远低于世界平均水平。我国交通拥堵之所以愈演愈烈，一方面是因为城市公共交通不发达，不能满足广大市民出行需求，另一方面则是因为私家车的不合理使用。对此，应采取措施引导私家车的合理使用：一是采取优惠鼓励措施，鼓励占出行总量约45%左右的5公里范围内的私车车主自愿承诺终止这类不合理使用行为，采用自行车出行。二是动员私车车主在早晚上下班通行时间尽可能乘公交出行，对兑现承诺的私车车主给予先进荣誉和适当现金奖励。三是鼓励共乘车（即我国所谓的拼车）制度。欧美等国的这一成功经验引进到中国，为北京、上海、广州、深圳举办奥运会、世博会、亚运会、大运会期间的城市交通改善起到了重要作用，值得推广。 注释

①②林宪斋、喻新安：《河南城市发展报告（2011）》，社会科学文献出版社，2011年，第7、95页。 参考文献

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[1]高中岗.从京、沪城市交通政策的差异看北京的交通拥堵[J].城市规划汇刊，2004，（4）.

[2]河南省社会科学院课题组.河南城市发展方式转变研究[G]//河南城市发展报告（2011）.北京：社会科学文献出版社，2011年.

[3]彭建，王雪松.国际大都市区最新综合交通规划远景、目标、对策比较研究[J].城市规划学刊，2011，（5）.

[4]王建国.河南新型城镇化发展研究[G]//河南城市发展报告（2011）.北京：社会科学文献出版社，2011年.

[5]张庭伟.20世纪规划理论指导下的21世纪城市建设[J].城市规划学刊，2011，（3）. [6]张云峰.美国《城市机动化年度报告》及其启示[J].国际城市规划，2011，（4）.