乡村旅游规划中的土地流转与用地布局问题

乡村旅游规划中的土地流转与用地布局问题———杨振之教授在中国国际乡村旅游论坛上的讲演

乡村旅游作为建设社会主义新农村、城乡一体化发展的一种有效途径，正受到政府和公众的关注和重视。但发展乡村旅游是一个长期过程，我国的乡村旅游起步较晚，目前尚处于初期阶段，而规划更滞后于乡村旅游的发展。

在乡村旅游规划中，旅游产品雷同，同一地区的乡村体验性产品和民俗文化的演

绎特色不明显，重复性的规划建设是值得注意的问题。笔者认为，以下问题是目前乡村旅游规划中既难又亟待解决的问题：第一，在不改变现有农村土地集体所有制前提下，如何更好解决农村土地流转问题；其次，如何对农民居住点及各类用地进行合理布局以保持乡村原真性景观。

一、农村土地流转与如何解决乡村旅游商业用地

乡村旅游开发，既要保持乡村的原真性，也需要一定量的商业开发。这使得农村

土地的利用结构将随之产生变化。原有的农业用地在功能上更加丰富，它不仅是农业生产和农民生活的载体，也是旅游商业服务的重要载体。也就是说，乡村旅游景区需要一定量的商业用地。但按照法律规定投资者只拥有对土地上附着物的一定时限（即按农民联产承包经营权的时限）的使用权，对土地本身并没有使用权（土地不能征用）。因此，如何解决商业化用地问题在乡村旅游规划中显得尤为重要。

所谓土地使用权流转，严格意义上讲，是指农地的承包经营权流转。因此，土地

使用权流转的含义，是指在农户与集体间的承包关系不发生变化的前提下，拥有农地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。土地流转一般会经历从农村基层组织到农户，再从农户转移到其他经营者的一个过程。两个阶段表现出两种不同效果：一是土地表现为一种生产资料，由集体所有分化为农户占有，农户获得使用权和生产经营权，其本质是土地生产融入农户家庭经营，形成集体与农户双层经营；二是土地表现为一种资本或商品，具有交换价值,虽然这种流转方式土地在法律关系上并未成为资本，不具备征用关系和土地使用权转让关系。农户转让土地，或以土地为资本投入，或折成股份与他人合作经营，都获得相应的利益或获得更大的效益。目前我国土地流转还主要停留在第一个阶段，影响了土地流转从农户转移到其他经营者这个阶段的进程。

我国农村土地流转制度的规范化主要面临法律法规、市场运作、保障制度三方面

的空白，所以要构建农村土地流转制度，并非是一朝一夕之事。但在乡村旅游发展中，土地流转问题却日益突出。在不改变现有农村土地集体所有制前提下，提出可以选择的几种土地流转方式，以期为乡村旅游发展提供较好的制度保障。

1、土地置换和土地整理方式：即经发包方同意，将部分或全部承包地块互相调

换经营，这种方式一般是在农户与农户或经营大户与农户间产生。如在乡村旅游开发中，需要迁移部分农户的住宅、自留地或承包地，便可采取机动置换方式为农户重新配置面积相当的耕地、宅基地等。被置换后的农户土地不仅能满足农户生产、生活需要，而且由于根据旅游产业经营需求配置土地，有助于旅游投资商更好地介入，发挥土地商业化作用。同时在保证耕地总面积不变的前提下，实现农民居住环境和配套设施的改善，集中起来的民居可作为聚居村落开展旅游接待，发展餐饮、娱乐和旅游商店等。

2、土地股份合作方式：土地股份合作是指农户以承包的土地入股为核心，集体

以机动地及其存量资产作股，并以在册村民为配股对象，按村龄或对集体经济贡献大小确定配股比例，进行股份合作的新的社区合作经济组织。其特点是：土地集中经营，高效经营，易形成规模化生产，产业化经营，并由于采取现代企业管理方式，具有严格的管理制度和科学的管理方法，是当今市场经济条件下，土地有效流转和规模经营的重要方式。成都双流蛟龙工业港模式值得借鉴：其采用了由政府投资主办到以企业为主体开发经营，农民以土地入股的形式参与园区建设及服务，数千农民还在园区内办起各种文化娱乐和餐饮

服务等项目。通过这种方式有效解决了园区建设初期基础设施投资难、失地农民就业难、招商难等诸多问题。政府也从直接建设、管理和招商引资等事务中解脱出来，增强了服务功能。

二、乡村旅游的结构布局：是“三个集中”，还是“大分散，小集中”

“三个集中”建设规划编制的要求是要将农村土地全部向规模化经营集中，传统

农业全部向服务于中心城区的以生态休闲功能为主的非农产业转化，农民居住全部向农村社区及新增城市建设用地集中，彻底改变农民的生存环境。不可否认，按照“三个集中”的原则，让农民集中居住在新型的农民社区中，改变了以往“村村点火，户户冒烟”的农村画面，农民生活环境和生活水平得到了很大的提高。但仔细思考一下，按照“三个集中”的原则来对农民社区及各类用地的布局，偌大一个村庄完全是按照城市小区的规划设计，使原本风土人情味浓郁的乡村瞬时间变得“城不像城，村不像村”，池塘、水渠、梯田、石板路……这些烙上乡村记忆的景观遭到严重破坏。同时农民大量向新型社区集中，导致乡村空心化问题凸现。游客到这样的乡村中去旅游，还能体会到原生态的乡村意象吗？

笔者认为乡村旅游规划不能盲从于“三个集中”的原则，应该本着不丢掉农村固

有的风土人情、生活习惯、田园风貌的原则来合理规划，保护乡村特有的人居环境、田园

风光。因此，乡村旅游应按照大分散、小集中的原则对农民居住点进行布局。大分散即是指整体上要保留农民居住点分散的格局，保留自然的乡村聚落景观，使游客可以分散到不同的乡村院落中进行消费体验。小集中是指将部分需要拆迁的农民相对集中地居住。在这个相对集中居住区可布置具有乡村特色的购物、餐饮、娱乐设施，为游客提供集中的购物、餐饮、娱乐的消费空间。按照“大分散、小集中”的原则对乡村旅游进行合理的空间布局，既遵从了原真性乡村聚落景观的特点，也很好地考虑到了旅游消费空间的合理性和乡村体验功能的完善。这种大分散、小集中的模式在乡村土地利用方式上与“三个集中”原则有很大的矛盾，但如果盲目按照“三个集中”来布置乡村旅游中农民居住点及各类用地，将无法保持自然的乡村景观，乡村旅游也就不可能开展。