地方政府融资平台的困境风险以及化解对策

地方政府融资平台的困境\\风险以及化解对策

作者：计兴辰

来源：《财经界·学术版》2014年第14期

摘要:有着二十余年历史的地方政府投融资平台，受2008年全球金融危机的影响和中央政策的引导在近些年发展迅猛。一方面其可以为公共建设筹集资金，推动经济发展；但另一方面，这种繁荣背后也潜藏着隐患。债务总量过大，偿债能力差，信息不对称等等问题都束缚着融资平台的健康发展。所以应该对症下药解决当下问题：合理地限制举债额度，加强监管，提高财政透明度等等，化解存在的问题。

关键词:地方政府融资平台投融资风险融资监督社会资本地方债务财务透明

一、融资平台缺陷、危害及风险 (一)负债率过高且偿债能力差

城镇化的加速进行、棚户区改造的力度加大、还有故障房建设等项目上马，这些工程需要大量的资金，相反，一些地方政府财政收入水平偏低，这种不平衡造成了其投融资平台负债率非常高并且资本金不足、偿债能力低下的问题。另外，大多地方投融资平台都是利用借入新债的方式来弥补旧债的亏空，所以不断进行融资。这种行为也积蓄了很多潜在风险。另一方面，投融资平台偿债能力弱。

如上文所叙述，融资平台的资产均是地方政府股权、土地等资产的划拨，并没有突出的主营业务和充足的固定资产，并且其项目关注社会效益高于经济效益。所以，其偿债的途径主要是依赖土地升值和地方财政收入的增加。如果经济稳定发展，其风险会不断释放。但是若经济出现一定程度下滑，涉及过多项目的平台会大大减少偿还能力，增加债务风险。 (二)管理方面的问题 1、制度混乱

制度混乱中国的政治制度对融资平台有很大影响。第一，官员的换届导致融资的借款人、用款人和还款人不一致，造成混乱。第二，目前中国的这种易GDP为核心的官员考核方式使得各层政府都有着强烈举债动机。第三，由于融资企业均从原国有企业或事业单位转制成立，政治痕迹明显，缺乏举债规模的限制，且权责关系不明确。第四，政府管控过多，导致风险意

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识淡薄，资金使用混乱，各个部门使用，群龙无首。以上四点对于融资平台的正常运行很不利。

2、地方融资平台公司的管理机制不够健全

地方融资平台虽然由政府机构转制为公司管理，但其并没有按照公司法人治理结构进行运作，虽然有相当一部分融资平台公司设立了董事会、监事会和管理层这样的组织架构，但也只徒有现代企业管理之名，政企不分的问题比较突出，地方政府相关职能部门管理着公司的具体业务：资产由国资委管理，资金安排由财政局管理，项目投资由发改委管理，重要人事任免由组织部、人社局管理。这些不同的分工负责导致地方融资平台公司的融资管理的分散、融资决策的失误责任主体不明晰、投融资活动效率和运行透明度不够，于是融资总量在大幅举债过程中缺乏整体规划。出现信贷资金调度混乱等现象，２０１１ 年审计署审计发现，在全国６５７６ 个融资平台公司中，有１０３３ 家融资平台公司存在违规现象，涉及金额达2441亿元，问题集中在虚假出资、违规注资、注册资本未到位、抽走资本等。 3、市场对发债主体的监管弱化

城投债券发债名义主体是城投公司，但是地方政府却成为了资金的使用者和偿还者。与此矛盾的是，市场以及监管机构对其信用的评级和信息披露甚至业绩的跟踪职能落实到融资平台，无法追踪到地方政府。所以真正的监督无法落实，真正的风险也无法量化，因为信息难以披露。

4、市场化程序和经营水平不高

尽管地方投融资平台应该作为一个企业来经营管理，但是由于其组建之初是通过政府发起，管理层和经营人员往往都来自政府机关或事业单位，企业经营理念和职业素养都相对欠缺。而且由于政府投融资平台的经营目的往往是贯彻落实政府的城市建设规划和民生等方面工程，不具盈利性质，因此也存在投资回报率和资金利用效率较低的现象。 (三)对其他主体的危害

根据十八大会议公报，市场是社会资源配置的决定性因素，政府不能占用过多资源，否则资源很难高效利用。地方政府举债规模的无节制扩大会对宏观经济的发展造成危害。 1、银行

大量的融资平台风险都转嫁给银行，这是要加大力度整治地方融资平台的原因之一，严防风险向银行业的转移。虽然短期风险目前相对可控。但是一方面，越来越多的平台贷款到期，挑战地方财政的偿还能力；另一方面，银行现在依然是平台最大的承销方和投资方，承担着地方财政的大部分风险。正如银监会主席尚福林提出，银行业和其他金融机构持有市场上大部分

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城投债，特别是对部分市场认可度不高的债券的承销导致银行被动持券，造成银行体系内留存了大量融资风险，于是银行的实际风险敞口上升。 2、民营企业

它挤占了个人实体经济发展的信贷资金。近十年来，银行的信贷增量基本流向政府主导的融资平台。所以导致向实体经济流入的资金不增反减，尤其是中小企业和民营企业，其生产经营受到制约和打压，一些企业为了生存不得不求助高成本融资方式，比如温州的高利贷等等，造成恶劣的影响。拉高了整个社会融资成本，并且严重影响中国金融资源的供给平衡，相对于融资平台大部分企业是处于劣势的，付出的成本也是高昂的。 3、人们

它抬高了人们的生活成本。对于大多地方政府，土地出让金是地方融资平台还款最重要的来源保证。而融资平台的出现加剧了地价和房价的升高。如此高的地价增加了人们生活的成本，社会投资决策被严重扭曲。这种信贷资金大量投放在公共建设领域，由于领域单一，极易出现现金流动性过剩，导致产品价格快速上涨并且引发通货膨胀。 4、宏观经济

地方融资平台在经济运行中起着“加速器”的作用，借贷相当于杠杆，利用杠杆将更多的资金投放到经济建设中去。但是，这种加速的速度和时间无法准确把握，所以出现过度扩张或者紧缩的情况也是难免的。

尤其是当中央政府采取紧缩货币政策之时，地方政府依旧按照惯性会单纯追求经济总量，这样的结果就是地方行为与中央政策背道而驰，大大减小了宏观调控的力度。另外，融资平台贷款大多为中长期，为了保持放贷的一致性和完整性，放贷机构必须继续放款，这样就会被动增长放贷数量，不符合货币紧缩的政策。

特别是房地产政策。中央近些年大力调控房地产政策，打压房价，但房价不降反升，其背后推手之一就是地方政府。因为地方融资平台的还款来源就是当地的土地出让，如果房价下降，整个还贷体系崩塌，银行业也会受其牵连，地方财政甚至会走向破产。所以这一系列的动机和行为削弱了中央政府房地产调控的力度。 (四)信息不对称

缺乏信息的完善公开披露与监管易产生政府信用危机 1、融资总量

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地方政府为融资平台提供了隐形的担保，而且政府还经常会通过多个融资平台从多家金融机构贷款分散在多个领域使用。导致地方政府真实的负债压力和担保状况很难被银行以及其他金融机构了解。 2、资金用途

各级政府有可能利用权力之便，改变资金在贷入时规定的用途，因为银行很难对资金实际流向进行监控。无法切实审核各项目真实的负债情况。

另外，由于银行不能全面掌握地方政府的财税收入及其还款能力。通常的监管方式缺乏可操作性，症结在于银行与政府之间存在的信息严重不对称。因为融资平台的性质特殊，所以银行对他们的监管异于一般企业。银行会根据该政府土地的增值空间和财政收入进行预测和评估。但是地方政府财务信息很少对外公布，金融机构难以准确预测地方政府融资平台的偿债能力。

(五)不利于利率市场化

严重影响了利率市场化的进程。中国正在展开利率市场化改革，而利率市场化既包括资金贷出方要市场化，又包括资金借入方也需要市场化。地方政府投融资平台作为资金借贷的交易对手，在国家信用的隐含担保下，性质没有市场化，并且运营模式没有市场化，阻碍利率市场化机制有效运行。

融资平台阻碍利率市场化的进程。十八届三中全会之后，利率市场化如火如荼的进行。其前提条件是资金贷出方和资金借入方都要符合市场化。可地方政府融资平台在国家信用的担保之下，作为资金借贷的交易方，既没有做到性质市场化也没有做到运营模式市场化，阻碍了利率市场化有效运行。 三、债务风险的化解 (一)短期目标

1、从债券总量和结构方面，管控债务风险

加强调研，查清当前债务情况。由国家审计署领导，和统计部门以及主管部门一道，形成地方债务清查机构来核查地方政府债务，掌握政府投资项目基本情况、各地债务数量、结构以及资金来源。并根据债务类型和偿债时间将债券分类来化解债务风险。

分析成因。地方债券有两种成因。一种是地方政府盲目追求政绩造成的。依赖投资拉动经济并片面追求形象工程，这些行为往往缺少可以实施的偿债计划，所以往往风险很大。这部分

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债务的产生基本是由于地方政府决策不科学造成的，而中央政府并没有加以限制。所以加强管理是控制风险的必要因素。

另一种是地方政府被中央政府“绑架”，比如遗留的改革中的难题、不对称的财权和事权、与中央“保增长”等政策的配合使用，这部分债务有一定资金可以保障，风险较低。

结合债务现状和财务状况，制定量化风险管控体系。首先应该确立一个严格规范的量化体系，中央政府对地方的债务总量进行统筹管理，地方政府根据自身偿还能力谨慎预测，确定合理发行规模，并且最后由立法机关审批通过。其次，应该将债务与本地财力相匹配，减少过度负债的情况，建立符合自身状况的债务管理预警体系，综合管控地方债务。并且对于不同类型融资平台分类管理，商业运作。最后，平台的信用等级评价制度需要完善。金融机构应该对各地方政府负债能力和现状进行评估，使其期限结构更为合理。 2、强化融资监管

地方政府。地方政府要做到切实监管债务情况，防止债务失控。一要建立严格政府管控机制。比如政府要抓好市场准入、信息披露和审计审查等工作。二要规范融资平台运作机制。比如确定政府出资形式，政企分开制度，明确政府企业相关责任，以及法人制度等等。三是加强融资平台市场化，政府要接受市场监督，这样能促进融资行为日渐规范化。

审计机关。审计机关要把融资项目风险作为重点，核实其合法性和真实性，监督审查各地方融资平台，及时提出防范风险的建议，特别要强化监管资金用途，提高资金使用效率，规范资金使用的方式。

监督机构。构建人民银行与银监部门牵头的监督机构，定期检查地方债务，分析贷款风险。使商业银行可以根据有关机构要求对政府贷款有严格合理的控制，避免出现贷款使用的混乱和挪用资金现象发生，降低风险。

信用评级机构。信用评级机构一定要起到第三方监督作用，综合评估融资平台财务能力和地方政府财务状况，给出其对公司的信用评级和信用评估，为相关利益方提供参考意见。 3、逐步完善融资平台公司治理结构

虽然融资平台是由地方政府及其下属机构向城投公司下拨资金、土地、股份等资产成立，从而具备投融资功能和企业法人资格的经济实体。但在公司的实际运作中会常常发生政府看得见的手对融资平台企业的干预，致使平台缺乏管理的独立自主权。

在明确了当前混乱的管理结构之后，我们就要对症下药，规范企业的公司治理结构并提高平台的运作效率，减少其中的政府干预而强化公司作用，向市场化更进一步。

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明细的产权必不可少，政企分开，权责分明；还要按照现代企业进行明确分工，董事会、监事会、管理者各尽其职；另外，努力提高公司效益，对收益做出理性预期，提高平台资信，降低融资平台风险。 (二)长期目标

1、调整经济发展方式和政府投资观念，控制债务规模剧烈增长势头

一是要使经济增长摆脱对公共投资的过分依赖。自从2008年全球金融海啸，中国投资四万亿开始。每次中国经济有减速势头，各级政府都会使出扩大投资这个撒手锏来拉动经济。这个方法虽然看似简单有效，但是也直接或间接地抑制了经济增长的持续性和产业结构的升级。并且常常导致投资效率低，寻租现象普遍甚至排挤了私人的投资。所以这种刺激经济的手段是缺少持续性的，这种发展模式也是难以为继的。未来中国经济的道路应该是摆脱依赖，走上一条民间投资充满活力的市场化发展道路。

二是要改变公共投资偏向交通领域的现状。一直以来，公共领域的投资把基础设施的建设尤其是道路桥梁作为经济刺激的重点。借此带动钢铁建材、水泥化工等一系列上游企业的增长。但现在，随着我国经济增长模式的逐渐转变，要把环境治理以及社会公平的建设也作为拉动经济的方式之一。比如说对农业基础设施的补助建设、农村医疗的投入，对落后地区校舍改建、廉租房建造，以及生态恢复、新型能源的利用等等。

三是要改变只重规模不重质量的理念。任何投融资都要做好前期评估以及效能分析，并且要管理好财务状况，减少浪费；提高投资效率，加快项目进程，充分利用资金，提高投资的回报率。

2、拓宽政府项目融资渠道

第一，引导社会资本进入政府项目融资领域。鼓励民间资本进入。鼓励社会资本积极投资基础设施建设。创新融资方式，充分运用中期融资券、中期票据、信托工具、保险资金、产业投资基金、融资租赁和非传统信贷融资工具等多种方式，促进融资多元化通过专业机构发行信托产品和公司债募集社会资金，引导民间资本和外资进入政府项目，形成政府项目投资主体多元化的格局；同时，可探索把部分优质资产注入上市公司，进行股权上市融资。

第二，对政府公共基础设施经营模式进行创新。一些新兴方式诸如BT、BOT、TOT、PPP近来兴起，这些引导和扶持民间资本进入公共物品生产领域的方法减轻了地方政府的资金压力，从而减少了地方融资平台的债务和随之而来的风险。

第三，改善银行融资方式。探索建立政府与银行金融机构联席会议制度，主动对接项目，按银行贷款要求做好融资抵押，增强项目对口性，减少包装环节，提高融资效率。 3、推进地方性“市政债券”的试点和可持续发展。

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2011年lO月20日，经国务院批准，财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》。选取了经济发达的上海市、浙江省、广东省、深圳市．在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券。获得财政部授权后不到一个月。加11年11月15日，首期自行招标的地方债——2011年第一期、第二期上海市政府债券由上海市政府自主招标发行，发行总量为71亿元。随后。广东省分别发行了3年期和5年期两个同定利率附息品种．发行规模各为34．5亿元，共计69亿元。此次地方债试点无疑将成为财税制度改革中的一项重大突破。

从短期看，由于试点少，规模小。对投资的实际支撑作用很小中期来看，既可以减少银行贷出的金额，又可以解决地方政府财政困境和限制。长期来看，这个举措必将推动地方财政透明效率地运行。未来应该加大地方发债的发放，改变当前融资平台的债务结构，降低平台风险。

就我国现在发行的债券品种而言，国债、金融债、企业债都已在交易市场上倍受欢迎，单独缺地方债。从20世纪80年代开始，我国开始发行以上三种债款，交易量稳步上升，投资基础也不断壮大。这一切为地方债的登场做好了铺垫。

所以结合地方实际情况，若允许地方直接放款不仅可以解决我国债券市场结构失衡现状，还能合理合法解决地方融资平台一系列棘手问题。 4、深化分税制财政体制改革

地方投资融资平台急速上升以及牵涉的一系列问题的深层次原因是1994年分税制改革国家财税体系设计不合理。在分税制改革之后，中央和地方财政出现剪刀差，中央财政不断壮大，地方财政不断缩水，但事权却没有随之调整。所以地方融资平台不断壮大。近年来，中央财政年年盈余相反地方债务却节节攀升，愈发反映当前财政体系的不合适。因此我们也要从根本上解决问题，提高地方政府税收分成比例，事权方面增加中央责任，改善当前事权财权不匹配的现状。 四、结束语

中国近十年的发展令国人、世界有目共睹，并有诸多经济学家预测中国经济总量超过美国指日可待。但另一方面，地方债务这如达摩克利斯之剑，悬在中国繁荣的经济之上，时刻威胁着我国地方财政乃至整个经济体的安全。针对这一系列制度上的、经济上的缺陷和将来会面临的风险，我们必须采取相对应的措施，短期内聚焦于管理、监管以及信息公示制度的修正，长期应着眼于深层次原因，改革中国财税制度的弊端。

只有解决了这个问题，中国未来的经济发展才会是健康的、高质量的、可持续的，只有解决了这个问题才能是中国的金融体系更加趋向于市场化，只有解决这个问题才能真正根治中小企业现金流短缺、房价虚高、生活成本上升的问题，才能让人民圆了中国梦。

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地方政府融资平台问题不是中国经济问题的全部，但却是中国迈向发达经济体必经的一道坎。