国有控股银行的国有股权分析

第１０卷第３期　江西行政学院学报　Ｖｏ１．１０，ＮＯ．３　２００８年７月　Ｊｏｕｍａｌ　ｏｆ　Ｊｉａｎｇｘｉ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　Ｊｕ１．２０ｏ８　国有茬肢银行的国有股权分祈　吴志远　（中共江西省委党校，江西　南昌　３３０００３）　［摘要］受“路径依赖”及相关条件的影响，国有控股银行中的“国有绝对控股”现象还将在较长时期内存在。经济体制转　轨时期，我国国有控股银行的运行必定受到多元目标的约束．而多元目标的实现又将有赖于国有股权的合理设计。　［关键词］国有控股银行；国家股；国有法人股；金股　［中图分类号］Ｆ８３０．３　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００８—６４６３（２００８）０３－－－００５２－０４　经历股改后的国有银行，其股权结构仍表现为国有股绝　强调国家可以利用国有商业银行发挥部分宏观调控职能”　－］：　对控股状态。国有股的强势地位使其具有明显的“治理替代”　赵勇、尹佳璇（２００５）依据银行产权自身的演进规律指出：“从　效应，这种格局虽减少了非人力资本所有者之间的委托代理　短期来看，国家应实行绝对控股；从中期来看，国家应实行相　问题，但却加剧了人力资本所有者与非人力资本所有者之间　对控股；至于长期，国家应保持，还是完全不控股，应由市场竞　的委托代理问题，且由于缺乏有效的治理主体，国有控股银行　争来决定，国家不应设置太多的条条框框”　；刘宛晨、秦艳辉　总分支行高级管理层之间的委托代理问题也变得异常严重，　（２００６）认为“对国有商业银行来说，国家要保持控股权是必要　国有控股银行运行中的效率及安全等最终均将受到严重的负　的，但倘若股权比重过大就会使商业银行的发展规模和资金　面影响。看来，问题的关键在于国有股的设置问题，即要不要　来源受到限制．而政府又不可能无限期为国有商业银行剥离　国有控股？如果要，以何种方式控股？本文将围绕这一问题展　不良资产，给予财政援助。……，政府应该视银行改革的阶段　开论述，显然，本文探讨的主要目的在于使国有股成为具备足　以及市场经济发展程度而分步骤、有节奏、有序地适当退出．　够动力和能力的治理主体。不过，本文的讨论还将引出一系列　以实现国有金融资产交易的市场化运作”［３］：李纪建、吴旭　在“国有控股”背景下并不存在的新的委托代理关系及问题。　（２００７）结合国有银行股份制改革后股权结构安排的有关争　因此，尽管国有控股银行的国有股权设置是一个难以回避且　论，提出应正确解读国家绝对控股的内涵，“而不一定需要形　必须解决的关键环节．但这一问题的解决并非意味着国有控　式上规定国家到底直接持有多少股份”［　：刘海云、魏文军及　股银行公司治理问题便得到全面的解决，确切地说，旧问题解　欧阳建新（２００５）通过实证分析得出“银行国有股比率与银行　决的过程中却孕育了新的问题。　绩效显著负相关”的结论［５］。可见，上述观点大多体现了对“国　一、关于“国有控股”的争论与评价　有控股”所持有的“模棱两可”的态度．一方面主张“国有控　“国有控股”与国有独资银行股份制改造和引进国外战略　股”，另一方面又试图从改革进程、控股内涵、国有控股与金融　投资者等息息相关，国有独资银行改革后是否坚持“国有控　稳定及政府职能的关系等诸多角度精确刻画“国有控股”这一　股”与如何看待并引进国外战略投资者其实是同一个问题的　概念，但在事实上却使该范畴更加“难以琢磨”。总的看，上述　两面。　观点难以为政策提供直接支持。　窦洪权（２００５）在接受《经济导刊》关于国有银行股改问题　史建平（２００６）则提出应慎重引进外国战略投资者［　：吴　的采访时认为：“作为一种过渡．在改革初期，保持国有股在四　志峰（２００６）结合东欧国家国有银行改革的经验教训表达了　大银行中的控股地位是可以理解的，也是必要的。”…同时，他　“在现有的改革路线中改善绩效与保持银行控股权二者不可　又认为要避免两个认识上的误区．即“过分强调维护国家在国　兼得”的无奈ｆ７］，并强调了“保持国内力量对主要银行的控制　有商业银行ｌ中的控股权以保证金融稳定和社会稳定”，“过分　权应是较改善银行绩效更重要的目标”Ｃ７］；陈志武（２００６）认　［收稿日期］２００８—０４—１０　【作者简介］吴志￣（１９７２一），男，江西九江人，中共江西省委党校公共管理学教研部副教授，经济学博士，硕士生导师，主要　从事货币银行学、政府经济学的教研工作。　一５２—　维普资讯 http://www.cqvip.com

银行业（只要经营状况正常）仍将是高利润部门，可能　为：“国有银行的股权不管如何设计，国家保持绝对控股地位　趋势下，是一个不会改变的前提。国家信用与国家资本的血脉联系是　的“金融约束”政策也会对此提供支持。在这种情况下，如果过　无法切断的。这种情况下引进资本只能在一个国家预先圈定　大幅度地出让国有股权并允许国外战略投资者拥有相对控股　的范围内发挥作用。……，在最终的控制权没有彻底变化的格　地位，便既会导致国内经济利益的外流，又可能助长国外战略　局下。任何试图改变国有银行基本社会形象的设想都注定是　投资者的“消极获利动机”，潜在而巨大的利益空间很可能淡　臆想”［８］。可见，上述观点更多地从金融安全的角度理解和看　化进而消除国外战略投资者参与治理及转移银行经营技术的　待国有银行股份制改造，但是，他们的讨论中充满了“安全目　标取代效率目标”的无奈，他们并未在已被认识的约束条件下　进一步探讨“安全与效率双赢”的有效方案。　积极性，因为，即便“得过且过”的行动也可能使外资获取满意　的利益结果。需要注意的是，笔者并非一味否定外资在我国的　利益追求，只是想强调．外资利益的获取必须与其付出的代价　而广东金融学院中国金融转型与发展研究中心银行改革　相匹配。在这点上，占硕（２００５）对国外战略投资者动机的担心　组（２００６）￣　基于改革的初始条件认为，国有银行的改革必须结　并非没有道理。　合其与国家经济增长之间的关系而进行，强调了国有银行改革　郭武平（２００４）￣ｔ］提出运用金股机制以达到吸引战略投资　在客观上所具备的宏观和结构性质。进而主张对国有银行进行　者的目的．也即试图通过金股的设立达到既保留政府关键事　分类改革，即“在我国特定的历史时期，国有银行改革应遵循两　项的事后控制权。又能顺利出让股权以使战略投资者拥有可　种截然相异的路径：完全的股份制或国有独资．而国有控股将　靠的事前决策权和事前控制权：［１’］丁志杰（２００４）、史建平等　导致较高的道德风险”【９＿。我们认为，一方面，该结论过于低估　（２００５）、周宗安等（２００６）等也开展了类似的研究。可见，该类　“国有控股”所带来的积极效应，起码未对道德风险成本与银行　观点显然并不支持“国有控股”。的确，从一定程度上讲，金股　绩效提升两者进行有效的比较；另一方面，该结论对国有银行　制度的创立具有重要的理论意义，它能有效协调国有金融的　完全的股份制转型这一大幅度的制度变迁所可能带来的的负　政府控制权保留和通过大力引进战略投资者而实现的国有银　面效应估计不足：再一方面，该结论中关于保留国有独资的设　行效率提升之间的矛盾，也就是说，国家无须控股也能在关键　想也反映了对因国有独资制度延续所存在的道德风险成本和　事项上具有“发言权”，而且该理论在国外也不乏成功的范例。　所谓的支持国家经济增长的收益之间的权衡不够。　但我们认为．金股机制运行需要一定的先决条件，条件不具备　田国强、王一江（２００４）特别强调国外战略投资者在国有　情况下的盲目运用并非真正有效。从一般意义上看，金股的设　银行改造中的重要意义，并认为，应构造国有、外资及非国有　置意在仅仅保留政府的最后否决权，此时，政府缺乏事前表决　股份各方均拥有不足５０％的股权结构以形成“三方制衡体　权．这无疑造成了金股持有者的政府与其他性质的股东尤其　系”，这样便能同时实现效益、发展战略及民族感情和国家利　是国外战略投资者之间新的博弈状态，即不是事前通过董事　益等几个目标。【１ｏ］针对这一观点，占硕（２００５）给出了直接的回　会公开“讨价还价”，而是事后运用“尚方宝剑”进行强制性规　应。他通过对“国有商业银行控制权租金引发的股权转移和效　制，进而导致国有股东与国外战略投资者在股东地位上的不　率损失模型”的分析后认为．所谓的“三方制衡”的股权分散模　平等，加上金股的设置并不依赖于政府投资的多寡．政府只须　式是不稳定的，最终可能导致“国有商业银行引进外资战略投　少量的投入就可获取金股地位，于是．金股的存在必将导致改　资者的风险”，只有当控制权租金被降低，上述的“三方制衡”　制后国有银行内部行政权力对经济权力的替代，政府将更多　才能真正得以稳定。［Ｊ　应该说，上述两类观点均主张将国有独　地以行政规制者的身份而不是以所有者代表的身份参与银行　资银行的国有股进行分拆，形成“三方鼎立”态势，两类观点均　微观决策（事后否决），“政企不分”的问题可能因此愈益加重，　不主张国有股绝对控股且都内含了国外战略投资者相对控股　“金股机制”其实是政府干预银行公司治理、冲击银行公司治　的主张．只不过第二类观点在第一类观点的基础上提出了相　理独立性的制度安排．而且这种干预不同于政府作为出资者　应的约束条件而已。我们认为，对国外战略投资者的引入既要　而正常行使的股东干预（表决权），是一种“不需要太多付费的　积极，更要慎重，而力求形成国有股、国内非国有股及国外战　干预”，这种干预的随意性必然难以控制。正因为如此，即便在　略投资股“三足鼎立”的主张则显得较为“积极”．对三者在“相　成功运用了“金股机制”的某些国家。其金股的存在也是有期　对控股”后可能带来的控制权分布的不稳定性没有或缺乏细　限限制的，金股仅仅是一个过渡性的股权安排形式：从特殊意　致的考虑．在对国外战略投资者行动目标、方式等方面缺乏全　义上看，当我们考虑如何运用“金股”的时候，一系列难题便出　面了解的情况下，出让国有股权宜循序渐进。同时，本文上述　现了，如运用范围、运用过程中的法律约束、政府诚信等都难　的考虑还基于以下两个因素，其一，目前我们仍缺乏各方均认　以明确，政府行使权力过程中的随意性难以有效克服，尤其是　同的出让国有股权的定价机制。原国有银行的价值并未被有　在当前我国行政管理体制尚未理顺、政府职能定位不清晰的　效、合理评估，众所周知，股权定价是近年来国有银行改革中　现阶段，仓促赋予政府行使事后否决权会存在很大的风险。总　争论较多且不容忽视的问题；其二，中国的金融结构在相当长　之，政府的规制力量不宜通过“设股”的方式予以解决。应该　时期内仍将以间接金融为主导。在国民经济总量日益增大的　说。本文上述评价性观点与张杰（２００５）一文中提出的国有银　一５３—　维普资讯 http://www.cqvip.com

行中“政府双重角色分离”的观点是一致的．　不过，该文并未　其参与公司治理的积极性。国有银行改制后尤其是在初期，外　就国有银行改革中的“国有控股”问题进行具体剖析和明确表　部治理机制因流通股比重过小及资本市场诚信度较低等原因　态，也并未对引入国外战略投资者所可能带来的成本与收益　而难以发挥实质性作用，必须依靠外资战略投资者这一内部　进行相关比较和评论。　制衡力量来制约控股股东可能存在的非正当行为。　上述基于不同分析视角而得出的各异观点充分体现了学　２．尽管国家股、国有法人股都有着政府背景．但却也因职　界的智慧，结合上述带有争论性的观点，我们认为，就国有银行　能划分、管理系统及隶属层次不一等因素而在事实上存在相　改革而言，完全的股份制或国有独资均属较极端的选择．而“国　对独立性，原来“铁板一块”的国有股被分解的同时便意味着　有控股”形式则不失为一种有益的探索．只要具体设计得当．　利益取向各异的国有股主体的出现．这在客观上将成为培育　“国有控股”形式是可以同时兼顾国有银行自身效率及其对国　国有投资主体的一场试验，为我们寻找最佳的国有投资主体　家经济增长的积极贡献（体现其公共性）的，或许微观效率的提　及形式提供了比较与权衡的素材．其意义极其深远。　升能使国有银行更好地支持国民经济的增长，当然，具体结论　３．国有股“多元化”下的国有控股银行与单一国有股东　还有待实证研究的支持。“国有控股”虽然包含“国有股绝对控　（如财政部）绝对控股下的国有控股银行在股东与债权人之间　股”、“国有股相对控股”两种形态（当然．具体股权比例有更多　的委托代理关系上有较大的不同．后者的委托代理问题虽被　的选择），但基于路径依赖、国家信用及金融主权等因素，“国有　遏止，但却以国有银行低效率为代价；反之，前者的委托代理　股绝对控股”的状况在短期内的确难以改变。于是，在既有的各　问题虽被引发．但国有银行却因此而获得了效率的提升。同时　种约束下，我们必须寻找一种有效路径，即有效的“国有绝对控　要注意，即便国有股“多元化”派生了股东与债权人之间的委　股”形式，以求实现既保证战略投资者获得合理的控制权并发　托代理问题．但该问题严峻程度的确又会远远低于一般商业　挥治理作用．进而提高国有银行运行效率的目标。又能克服因　银行。于是，我们应该辨证地看待公司治理中的委托代理关系　双重制度因素”而可能导致的“道德风险”　并保证我国金融安　及其问题，委托代理双方（即利益相关者之间）的利益冲突始　全、稳定及国家利益的实现。基于此。如何进一步精确设计“国　终以或大或小、或隐或现的方式存在而难以消除，利益相关者　有股权”便成为国有控股银行今后发展的关键。　之间最终的利益分配格局是他们相互博弈的均衡结果，委托　二、一个合理的方案：“国有股”的“多元化”　代理双方的利益冲突既不能也不可能完全被消除．同时，该利　根据前文的分析和评论．本文主张国有银行改制中应坚　益冲突也不能“放任自流”地任其扩大。委托代理双方适度的　持“国有股绝对控股”的基本方向。“国有股”是一个多元概念，　利益冲突既是客观的．也隐含了内在的合理性。从这个意义上　对过去的国有独资银行而言。“国有股”仅指“国家股”．而对已　讲．国有股“多元化”是对原单一国有股权主体绝对控股状态　经启动改革的国有银行而言。“国有股”便演化为“国家股”与　的积极修正。　“国有法人股”的合称。因此。本文所主张的“国有股绝对控股”　４．尽管学界在“股权结构与公司绩效”之间的关系上仍存　是指“国家股”与“国有法人股”相结合的绝对控股。　在诸多争论而难以厘清。但国有股权集中度过高仍被普遍认　（一）国有股“多元化”合理性的基本判断。　为有损于公司治理效率乃至影响公司绩效．而将国有股进行　我们总的设想是将现有的集中度较高的国有股权在国家　内部分拆则在一定程度上打破某一国有股东的绝对控制权，　与国有法人之问进行适度分解，分解后的“国有控股”将是一　进而降低国有股集中度过高所带来的弊端。尽管“国有股低效　种“组合式”控股，这种格局将能保证股权结构优化与国家利　不等于集中的股权结构低效”［１６］，但单一国有股股权的分散化　益（金融安全及经济利益）在企业微观层面上的有效结合。其　又的确可能有助于提升国有股的绩效。　实，这种设想在一般国有企业国有股权设置中已被考虑过，　５．银行公司治理理论认为。在商业银行较为特殊的资本　“即使极少数需保留国有独资的企业，也要尽可能由多家国有　结构下．股东具有冒险的冲动．表现为行动和投资行为的积极　投资公司共同持股，使持股者能互相制约”Ⅱ４　；“一个企业并存　性。我们认为，这－－Ｎ断在国有控股银行似乎值得商榷，国有　多个国有股东的格局还将带来体制上的一系列积极效应。由　股因性质的特殊性．其行为过程中的政府因素使其行为方式　此促进国有经济健康发展”［１５１。　表现出更多的特殊性，也即“复合性”，既体现了一般投资主体　具体到国有控股银行，这种设想还基于以下几个方面的　的获利倾向．也体现了政府的“公共性”，两种特点在同一股权　考虑：　主体中的存在容易产生“角色冲突”．导致国有股主体行为的　１．通过防止某一独立国有主体拥有过多的股权和控制　紊乱和不稳定性，而如果将国有股权进行内部分拆，则有可能　权．在“国有股权”内部形成制衡因素，这一内部制衡力量无疑　摆脱这种困境，通过有效的主体培育和选择，各类国有股权主　可以有效地配合国有股外部的国外战略投资者和国内非国有　体将分散分布于风险偏好、风险厌恶及风险中性等各种状态，　．战略投资者对整体国有股的外部制衡和冲击，同时，也可能为　这或许将是解决理论界一直以来难以解决的国有股东行使权　非国有战略投资者与某些国有股权主体“合谋”提供一定的空　力过程中低效率的有效措施。　间．这些都能在国外战略投资者拥有较少股权的情况下调动　６．通过国有股内部分解．一方面解决了原来单一投资主　．—５４—．　维普资讯 http://www.cqvip.com 体特别是财政部或汇金公司的注资能力问题，既减轻了“国家　的强化，国家股与国有法人股的主导地位将有必要进行适度　股”的注资压力和因“国家股”的深度介入而形成的道德风险。　又有助于国有控股银行资本充足率的提升，同时为更多的国　调整，相对高效率的国有法人股有必要成为主导力量，甚至可　通过进一步释放国有股权而逐步引入非国有的内资法人股及　有法人投资者提供了投资空间。尤为值得强调的是，国有法人　国内机构投资者，将国有股权内部多元化延伸为各类性质股　股作为有限责任主体仅对国有控股银行承担有限责任的状况　权的多元化。但在这一过程中，仍有必要保证国有控股。　完全有可能使国家股获得“无限责任”的豁免。应该说，国有股　当然，股权集中度将会依据上述国有股“多元化”的动态　内部分拆是一种有效的阶段性制度设计。既没有完全抛弃国　调整而有所变更，至于各大股东的股权排序和股权比例的确　家信用，又没有完全依赖国家信用，也就是说，这种改革形式　定还有待进一步的实证研究。　在并不对公众产生强烈的“国家信用怀疑”的同时使公众有了　逐步的“危机感”，公众将能从这种改革中或多或少地感受到　参考文献：　［１］刘宇．股改：银行公司治理的第一步——访国有重点　自身与国家及国有法人在风险分担上的责任和必要。　银行业金融机构监事会窦洪权博士［Ｊ］．经济导刊，２００５，（７）．　不过．上述积极效应能否成为现实还有赖于国有股“多元　［２］赵勇，尹佳璇．国有商业银行改革上市必须坚持国家　化”中的具体制度设计，而该设计将主要从国有股分拆后的集　控股［Ｊ］．国际融资，２００５，（８）．　中度、各类国有股东的类别等两个方面进行推敲，正如“股权　［３］刘宛晨，秦艳辉．国有金融产权交易实现条件与和谐　结构有两个维度或两种度量方法．即股权所有者结构和股权　发展路径选择［Ｊ］．现代财经，２００６，（５）．　集中度”［　。　［４］李纪建，吴旭．国有商业银行改革：应从治理结构转向　（二）国有股“多元化”的初步设想。　资本结构［Ｊ］．新金融，２００７，（２）．　１　原本集中度较高的国有股权应分散配置于不同类型的　［５］刘海云，魏文军，欧阳建新．基于市场、股权和资本的　国有性质的投资主体．相对于国有法人股而言，国家股仍应在　中国银行业绩效研究［Ｊ］．国际金融研究，２００５，（５）．　较长时期内处于主导地位，这是由国有控股银行的初始条件　［６］史建平．国有商业银行改革应慎重引进外国战略投资　及历史因素决定的，国有控股银行仍须承担推动国有经济发　者［Ｊ］．财经科学，２００６，（１）．　展的责任并逐步消化因国有经济而形成的庞大历史债务，国　［７］吴志峰．绩效、控股权与战略投资者：转型经济银行改　家股的主导性能保证这些目标的实现。实践中，国家股的主导　革的经验［Ｊ］．金融论坛，２００６，（５）．　地位及程度还依赖于各国有控股银行的具体情况而定，对历　［８］陈志武．“国家信用”阻碍银行改革步伐［Ｊ］．国际融资，　史包袱不重、商业化进程较快的国有控股银行（如交通银行）　２００６，（６）．　来说，国家股便没有必要占据主导地位。　［９］广东金融学院中国金融转型与发展研究中心银行改　２．针对目前多家国有控股银行的国家股东均主要由财政　革组．中国国有银行改革的理论与实践问题［Ｊ］．金融研究，　部、汇金公司、全国社保基金理事会等构成的情况，我们认为，　２００６，（９）．　财政部应逐步淡出投资者行列，一则因为财政部作为政府部　［ｔ０］田国强，王一江．外资银行与中国国有商业银行股份　门并不适合，二则是其作为汇金公司的股东再与汇金公司并　制改革［Ｊ］．经济学动态，２００４，（１１）．　列成为国有控股银行的股东所形成的投资主体重叠现象，其　［１１］占硕．引进外资战略投资者就能推动国有商业银行　实，汇金公司的出现就是要力求避免因财政部直接控股而导　改革吗？——兼与田国强、王一江两位老师商榷［Ｊ］．金融论坛，　致的“政企不分”及“所有者缺位”等弊端。全国社保基金理事　２００５，（８）．　会作为投资主体既能为社会保障基金投资提供空间，以实现　［１２］郭武平．“金股”：国有银行吸引战略投资者的有效途　社会保障基金不“缩水”的目标，又为股权结构中注入重要的　径——兼论国有银行股权设计［Ｊ］．金融研究，２００４，（８）．　制衡力量。社保基金投资的稳健性特征有助于克服一般股东　［１３］张杰．究竟是什么决定一国银行知道的选择——重　的风险偏好。当前，最重要的则是加快完善汇金公司的运行机　新解读中国国有银行改革的含义［Ｊ］．金融研究，２００５，（９）．　制。作为国家股的重点环节和部分．汇金公司将最能体现国家　［１４］张卓元．完善新体制仍需大力深化国有企业改革［Ｊ］．　股的特点和要求，于是，汇金公司运行的高效便意味着国家股　新华文摘，２００５，（１７）．　运行的高效。作为财政部、银监会以及央行三家机构的代理　［１５］熊海斌．广义国有股减持及其市场承接问题研究［Ｊ］．　人，它必须有效履行职责，以实现国家战略意图，同时，又要建　湘潭大学学报（哲学社会科学版），２００７，（２）．　立独立运行的机制以保证其运行的高效率。当然，尤为关键的　［１６］孙丈博．股权集中与公司治理效率的理论分析［Ｊ］．社　则是汇金公司运行目标的优化与确定．这是保证其有效履行　会科学战线，２００５，（６）．　国家战略和提升微观绩效的基本前提。　［１７］苑德军，郭春丽．股权集中度与上市公司价值关系的　３．随着国有经济战略布局的逐步调整、国有控股银行历　实证研究［Ｊ］．财贸经济，２００５，（９）．　史包袱的逐步解除、政策性银行功能的完善及银行监管能力　责任编辑刘绛华　一５５—