关于中国城市社区自治的思考

关于中国城市社区自治的思考

作者：田 浩 倪松根

来源：《现代企业文化·理论版》2008年第19期

摘要：城市治理在中国是一个崭新而又紧迫的课题，构建城市和谐社区是政府管理和规划城市发展的有效途径之一。中国城市社区建设理论尚不成熟，也缺乏实践经验，但是政府已经重视城市社区建设的基础地位，并采取各种措施构建和谐社区，社区居民的参与及归属意识也逐渐增强，城市社区将充分发挥自治管理功能，成为政府与社区居民之间密切沟通的纽带。 关键词：社区建设；城市和谐社区；城市社区居民自治

中国有着漫长的农业文明历史，现代工业文明的历史却十分短暂，“农村包围城市”的改革主要是由乡村推动城市发展。随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入，经济发展与工业化进程的加快以及城市化水平的提高，我国城市管理体制发生了改革与创新，开放性的社区管理应运而生。城市社区是我国经济体制转变后，政府健全新型社区管理和服务体制，发挥人民群众积极参与社会管理的探索方式。

一、城市社区的重要地位

社区概念自20世纪30年代由社会学家费孝通先生等人引入中国并广泛传播，至80年代中期，社区问题在我国才开始受到重视，政府倡导的社区服务在全国普遍展开。90年代初，国家民政部适应我国城市改革发展对社区工作的新要求，结合中国的客观实际，明确提出了“社区建设”的口号、思路。构建和谐社区与社区建设一脉相承，我们应当用以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观作为统领和谐社区建设实践的指导思想，坚持以服务居民为基本宗旨，一切以居民是否满意，是否解决社区居民基本生活需要和促进社区居民全面发展为标准衡量和谐社区构建工作的成效。

计划经济时期，我国城市实行“单位管理体制”，“在这一体制下，政府及其下属单位包揽了社会成员的就业、住房、医疗、福利等所有事务，即‘生老病死，衣食住行’全部由政府下属的单位所承担；社会成员的工作和生活被锁定在由就业保证、住房分配、公费医疗、福利均享，乃至户口档案等一系列制度构成的单位体制内，成为所有事务都依赖和依附单位的‘单位人’。[1]”随着改革开放以来的大规模现代化建设，传统的城市基层管理体制逐渐不适应现代城市经济社会发展的要求，城市人口过分集中导致住房紧张、活动空间狭小、就业机会减少、交通拥挤等社会问题，严重影响了社会的稳定和城市居民生活质量的提高，不利于城市化进程的

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加快发展。城市是整个社会的经济、政治、科教、文化、卫生等中心，发挥着带动国民经济发展、管理全社会和带动整个社会全面进步的重要作用，搞好城市社区建设，不仅对城市发展，而且对构建和谐社会的健康发展都具有重要意义。

二、中国特色的城市社区自治

我国的城市社区建设方兴未艾，尚处在探索时期，理论与实践都不完善，出现了一些问题和矛盾，而国外的社区理论历经百余年的发展，已经日臻完善。因此，比较和借鉴国外城市社区管理的理论和经验，对我国城市社区建设有着积极的意义。

以欧美和亚洲一些社区发展比较健全的国家的社区管理体制为例。美国的城市社区设有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能，实行一种民主管理、政府资助的社区管理体制。英国政府实行市场化的社区管理与社区服务，政府把许多社区服务方面的事务都转移给民间团体和私营机构，社区服务出现政府出资、社区办事的局面。日本的社区管理中表现出明显的半自治特征，官方色彩与民间自治色彩在社区管理的许多方面交织在一起，政府对社区发展的干预较为宽松，基本上采用间接手段 [2]。纵观上述国家的社区管理实践，可以看出，现代社区管理模式的差别往往取决于社区管理主体，政府是社区管理的组织者，社区民众是社区管理的参与者，社区服务组织是社区管理的提供者，整个社区管理正日益走向公众化、社会化、制度化、规范化。

与上述国家的社区管理实践相比较，我国的城市社区管理存在着特殊的问题，可以从政府、社区组织和社区居民三个角度分析：首先，政府是社区制度的主要供给者，是建设社区的主要推动者，政府往往根据自身的政治需要提供社区制度，而社区居民则缺乏表达制度需求的渠道，严重制约了社区自主选择发展路径。其次，社区承担的工作量十分繁重。随着市场经济的确立和发展，“单位管理体制”解体后出现了大量“社会人”与社会事务，社区成为当今城市社会建设与管理的承接体。社区管理涉及民政、公共卫生、计划生育、青少年教育、外来人口管理、社区文化、社会就业、扶贫帮困等与居民生活息息相关的领域。第三，社区居民还没有摆脱“单位人”的角色意识。社区居民民主地参与社区管理工作的意识还不强烈，社区居民尚未充分行使参与社区管理、监督社区工作实施的民主权利。为了解决社区建设中存在的诸多问题，结合我国城市发展现实状况，完善城市社区居民自治是构建和谐社区的发展方向。

中国城市社区居民自治主要是指在党和政府的领导与指导下，在国家法律、法规和政策范围内，通过居民委员会组织，运用民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式，办理与自身利益相关的社区公共事务，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。“四个民主”、“四个自我”是我国城市居民自治的主要特征[3]。中国城市社区自治体现了国家本位向社会本位转换的渐进过程。社区自治既需要政府给予政策保证和财政支持，也需要培养自治主体的自治能力。城市社区居民自治主要以社区居民为核心，调动社区内居民广泛参与社区事务的

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积极性，使社区居民真正成为社区的主人，管理好自己的事务。完善社区居民自治有利于形成社区居民对社区的认同感、归属感，既分担了政府不应承担的职责，又能有效弥补市场失灵的弊端，从而使政府、市场与社会成为中国社会发展的共同支柱。

三、城市社区居民自治的必然性

党和政府是社区建设的主导力量，居民自治是社区建设的主体。我国城市社区居民自治的必然性可以从城市社区居民的多样性特点与社区居民自治的优点来分析。 （一）城市社区居民的多样性要求社区实现自治管理模式

城市社区是一个利益多样性的生活共同体，各种不同的利益要求都希望找到相应的表达渠道，都需要得到最大可能的满足，实现利益最大化。城市社区管理涉及社区居民日常生活的各个方面，在政府职能转变、社会转型的情况下，社区管理的事务空前骤增，社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治体系成为当前中国城市社区管理体制建设的必然要求。城市社区居民的多样性和利益需求的差异性是构建和谐社区进程中必须面对的客观现实，城市社区居民自治重视不同群体的需求，满足不同群体的需要，健全了新型社区管理和服务体制。城市社区成员具有良好的民主与自治素质，为开展城市社区自治，提高城市管理水平，提供了良好的基础。

（二）城市社区自治是一种管理成本较低的体制创新

城市社区自治具有管理社区事务、协助政府工作的功能。将过去由政府部门执掌的一部分权力下放给基层和人民群众，实行社区自治，这意味着传统管理体制的改革和城市治理体制的创新，适应了现代城市管理的需要。社区自治体制在政府指导下通过开发社区自身的资源，整合社区力量，实行社区居民自我管理、自我服务，政府目前的预算中虽然没有用于社区建设的专项资金，但是城市社区自治可以发挥自身优势，利用人力资源富余的特点，通过向企业募集资金、提供有偿或低偿服务等方式吸纳经济社会资源，弥补了城市社区财力资源不足的缺陷。社区居民自治始终坚持满足社区居民的需求，提高居民生活质量和文明程度，把服务居民作为社区建设的归宿，因此能够开发和动员社区资源，共同解决居民迫切需要解决的社会和生活问题。

（三）城市社区自治有利于扩大公民政治参与

在我国经济社会发展水平尚不发达的现阶段，政治民主化要从与人们切身利益密切相关的事情做起。居民自治是有中国特色的城市和谐社区的治理模式，“四个民主”强调扩大基层民主，完善基层群众性自治组织，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民

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主权利，强调扩大公民的政治参与。社区自治吸纳了大量离散的社会成员，使他们有渠道表达自己的意见，平等享受公民的政治权利，积极参与社区公共事务的管理，为他们今后参与国家与社会事务管理提供了实践经验，从而将他们纳入到政治体系中。

综上所述，社区建设既不完全是政府行为，也不完全是基层群众的自治行为，而是一个政府行为、社会管理、群众自治相结合的产物。只有实现政府、市场、社会三位一体的有效管理模式，共同支撑城市管理的有序运行，才能达成构建社会主义和谐社区的目标。 参考文献

[1]徐勇，陈伟东．中国城市社区自治[M]．武汉：武汉出版社，2002． [2] 汪大海．社区管理[M]．北京：中国人民大学出版社，2005． [3]唐忠新．构建和谐社区[M]．北京：中国社会出版社，2006．

作者简介：田浩（1983- ），女，江苏徐州人，安徽大学管理学院硕士，研究方向：公共政策分析；倪松根（1981- ），男，安徽桐城人，安徽大学管理学院硕士，研究方向：公共政策分析。