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湖北省高等教育自学考试毕业论文

公务员薪酬制度的运作机制研究

主考学校：武汉大学 专 业：行政管理

2011 年 3 月××日 指导教师：常 荔 考生姓名：× × × 工作单位：× × ×

内容摘要：公务员薪酬制度是公务员制度的重要组成部分，我国社会、政治和经济的快速发展对现行公务员薪酬制度造成了巨大的冲击，迫切要求进一步深化公务员薪酬制度的改革。本文立足于当前公务员整体薪酬的现实状况，探讨了公务员现行薪酬制度运行和管理中存在的主要问题，并提出了有助于进一步深化公务员薪酬制度改革的政策建议。

关键词：公务员

薪酬制度运行机制

薪酬，作为评价个人价值的经济尺度，是组织用来吸引、留住和激励员工的主要手段。而公务员薪酬制度是社会薪酬制度体系中一个不可分割却又相对特殊的重要组成部分，它既直接关系到公务员个人的经济利益，又涉及到社会公平的价值目标，更是政府吸引优秀人才、稳定公务员队伍和提升行政效能的重要保证，对整个国家的政治、经济和社会的和谐发展都会产生广泛而深远的影响。1993年实施的薪酬制度改革使机关与事业单位的薪酬制度相脱离，建立了相对独立的具有中国特色的公务员薪酬制度体系。现行的公务员薪酬制度体系已稳定运行10余年，在推行公务员制度和保障社会稳定中发挥了应有的作用，但随着我国的社会、政治和经济环境的巨大发展，现行薪酬制度逐步暴露出与社会主义市场经济体制不相适应的结构性障碍。因此，立足公务员整体薪酬现实状况，进一步揭示公务员薪酬制度运行和管理中存在的问题，对于进一步深化我国公务员薪酬制度改革具有重要的现实指导意义。 一、现行公务员薪酬管理制度存在的主要问题分析

现行的公务员薪酬制度在我国推行国家公务员制度的过程中发挥了积极的稳定作用，使国家公职人员顺利过渡为政府公务员。但公务员制度建立并稳定之后，随着我国经济体制改革的进一步深入，现有的公务员薪酬制度逐步凸显出与外部环境不相适应的结构性障碍，平均主义倾向明显，人员激励不足，难以体现薪酬制度的公平性原则和激励性原则，导致优秀专业人才大量流失的局面。根据人事部对1998至2002年21个部委抽查的结果表明，4年间流失本科以上公务员达1039人，占同等学历公务员总数的8.8%，其中，经济、法律和技术部门人员流失尤其严重。

1、我国公务员薪酬制度还未被纳入法制化管理的轨道

国外发达国家非常重视公务员薪酬制度的法制化建设，无论是公务员工资标准的确定、增长原则、调整依据、薪酬制度运行和控制等均以法律的形式加以明确，如美国早在1962年颁布了《联邦工资法》，1970年和1978年又先后颁布《联邦工资比较法》和《文官改革法》；日本有《国家公务员法》；德国的《联邦工资法》等。而迄今为止，我国公务员工资制度的基本原则和依据尚未以法律形式系统、完整的表述出来，由于无一套成型的公务员工资法出台，因此在工资的设计、调整、福利增补上都缺乏明确的法律依据，这反映我国用法律来管理国家公务员薪酬制度的进程仍处于相对滞后的状态。近年来，政府连续5次给公务员加薪引起很大争议在很大程度上就是因为工资的调整水平、调整程序上均缺乏客观依据和法律规范，导致人们对公务员加薪的科学性和合理性产生质疑。

2、公务员平均薪酬水平相对偏低

公务员从事复杂的脑力劳动，在其身上也形成了较多的人力资本，因而，公务员工资水平是人力资本形成和运作的内在的必然要求。就我国公务员工资水平的现状而言，从纵向看，自1993年以来，公务员工资水平保持增长的态势；但从横向看，公务员平均工资水平在国民经济各行业中处于相对偏低的水平。根据中国统计数据显示，国家机关、政党机关和社会团体的平均工资水平直至2001年第一次达到社会各行业的平均工资水平，在15大行业中排名第7位。这在一定程度上说明，现阶段公务员工资水平仍处于中等偏低的区位。尤其对于公务员系统中处于较高层次的公务员岗位而言，目前的制度工资水平难以反映岗位所承担的职责、工作复杂度和相应的价值贡献，无法体现按劳分配原则和其所蕴涵的人力资本的价值，工资水平缺乏外部竞争性。我国加入WTO之后，公务员素质和能力的提升在国家综合国力的

竞争中将越来越具有决定性的意义。在人才竞争将越发激烈的今天，公务员工资水平相对偏低的现状将不利于吸收并留住优秀人才，不利于保持公务员系统的稳定性和先进性。

3、公务员工资结构和标准设计不科学，工资分配中平均主义倾向较突出

公务员薪酬结构主要包括基本工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中发挥各自独特的作用，其中，工资在薪酬结构中占主导地位，是薪酬结构的核心部分，是按劳付酬原则的重要体现。

在我国的职级工资制中，主要依据职务来计量国家机关工作人员的劳动量，具有很大的局限性。首先，从横向看，因工作系列的不同使得担任同一职务的公务员在承担责任、工作复杂性和能力以及贡献上有显著不同，相应的在工资分配上也应有所区别。但现行的薪酬制度忽视不同工作系列对知识、能力具有不同要求的客观现实，简单的以职务作为标准来衡量公务员的工作量，客观上导致了薪酬分配上的平均主义倾向，同时，在一定程度上也强化了“官本位”意识，争相追求职务的晋升。其次，从纵向看，工资标准的起薪点（指基础工资）过低，职务之间的级差太小，很难体现对生活成本、责任风险、职务贡献的补偿意义。基础工资是用来维持公务员基本生活费用而确定的，而目前，经过连续加薪之后，公务员的基础工资标准从1997年的50元上升至2001年的230元，有了较大幅度的提高，但与经济发展水平和物价水平的提升相比，该标准仍偏低。从职务级差来看，同一档次的不同职务工资差不超过250元，一般在70－80元左右；同一职务工资档次的级差最高差额为120元，最低差额是12元，平均在30－40元之间，职务间的级差非常小，不能很好地反映出不同职务级别在履行职务上的劳动差别，职责与报酬不对等，加剧了平均主义倾向，不利于工资激励机制作用的发挥。此外，职级工资结构和标准过于固定，缺乏一定的弹性，从而无法体现同一岗位公务员之间在能力和绩效水平上的差别，直接导致“干与不干一样”、“干多与干少一样”、“干好与干坏一样”，平均主义倾向严重。现行公务员工资结构和标准设计不甚科学，平均主义倾向较为突出，难以体现薪酬分配的公平原则和激励原则。实践调查表明，公务员系统内许多优秀人才之所以大量流失其主要原因就是由于工资分配制度的欠缺一定的公平性和激励性所引致的，因此必须将其作为深化改革的重要内容予以重视。

4、以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，弱化薪酬制度的宏观调控管理的职能。

工资、津贴和福利三个组成部分在公务员薪酬结构中的性质、地位和作用各不相同。工资居主导地位，构成薪酬制度的主体，是按劳分配原则的重要体现；津贴是对工资的重要补充，其作用主要表现在三个方面：一是弥补各地区物价水平不同而造成的基本生活成本的差异；二是由于各地区经济发展水平的不均衡，津贴可满足公务员保持与当地企业相当层次人员的相近生活素质而产生的诉求；三是对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动的补偿；福利是公务员薪酬制度的必要补充，它解决的是公务员的生活负担、共同物质文化需要和社会保障等问题。

从实际运行看，由于经济发展水平和物价水平的差距，地区之间公务员的收入差距正在扩大，根据《中国统计年鉴》，我国机关的平均工资水平最高省与最低省在2001年的平均差距达到近3倍；而即使在同一省不同县市、不同部门之间的薪酬也极不均衡，缺乏科学性和合理性。据2001年广东省统计局的调查，从职务看，广州市机关公务员正厅级至副科级平

均比广东省直厅局单位公务员相应职务要高出1000元左右；同时，部门之间的工资差别也很大，一般而言，税务部门单位正处级月平均工资比档案部门单位正处级要高出1000元左右；即使同在广东省，工资政策也各不相同，并相差悬殊。梅州市公务员的工资只相当于深圳的几分之一。对薪酬结构进行分析可知，薪酬不均衡集中表现在以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，由各地区、各部门自行发放的工资制度外收入在公务员总薪酬收入中所占比重过高，从而导致地区间、行业间和部门间的薪酬存在较大差距。目前，机关的基本工资基本能按照国家统一规定的工资制度正常运行，但基本工资之外的津贴、补贴名目繁多，标准和渠道也各不相同，据调查，经济发达地区的总薪酬收入一般要比其基本工资高出几倍。这使得由国家统一制定的制度性的工资收入对公务员尤其是发达地区和权力部门的总收入影响很小，大大弱化了国家薪酬制度的宏观调控力度。

二、完善公务员薪酬制度的改革策略研究

改革开放20余年来，我国社会、政治和经济等外部环境的变化对我国现行公务员薪酬制度造成了巨大冲击，迫切要求进一步推进公务员薪酬制度的变革，建立和完善适应社会主义市场经济体制的公务员薪酬制度的运行机制。我国公务员薪酬制度的运行机制则指公务员薪酬制度体系的各个组成部分的相互关联作用及其联系、协调、制约的方式和对环境系统的应变和自我调节。在传统的计划经济体制下，调整工资分配的手段是依靠单一的、高度集中的国家计划管理而实现的，工资标准由国家统一确定，工资水平的调整几乎没有必要。而在市场经济条件下，不同部门、不同行业的工资分配办法千差万别，在这种情况下，政府要在效率优先的原则下兼顾公平，就有必要从以下五方面逐步建立和完善公务员薪酬制度内在的运行机制。

1、完善法制化管理机制

市场经济环境下，法制化是任何制度稳定运行的法定保障和基础，薪酬制度的设计与运行也必须严格贯彻法制化管理的原则。尽管我国《公务员法》已经出台，并已于2006年1月1日起正式实施，但迄今为止，我国尚未出台专门的法律法规，用以规范公务员薪酬制度领域的政策行为，导致在公务员薪酬水平的制定、薪酬水平的调整以及调整程序和调整时间等诸方面出现无法可依的状况，在政策执行中以人代法、以言代法、以权代法的现象也时有发生。而国外发达国家大多通过立法的形式对公务员的薪酬管理制度予以保障。鉴于此，我国应充分借鉴国外发达国家薪酬管理的先进经验，加快建立和完善公务员薪酬制度方面的专门法律法规，将公务员薪酬改革成果用法律法规固定下来，充分运用法律手段来调控公务员薪酬制度的运行，并在执行中切实维护薪酬制度的严肃性，真正实现有法可依、有法必依，推动我国公务员薪酬制度的科学化和规范化建设。

2、建立市场平衡比较机制

相对于其他行业，公务员群体具有一定的特殊性。他们既是社会公共资源的掌控者和管理者，又是社会公正和公平的维护者。公务员的工资支出属于国家财政支出的一部分，而这主要来源于纳税人缴纳的财政税收。因此，公务员的薪酬水平的确定涉及到财政再分配的公共问题，应经过科学测算。目前，以美国、日本为首的西方发达国家在公务员薪酬水平的确定上建立了完善的平衡比较机制：由薪酬调查部门定期跟踪企业中相同或类似岗位的工资水平，以此为依据，对公务员的薪酬水平进行动态调整。可见，在市场经济体系比较完善的西

方国家，公务员的薪酬水平的决定已经市场化。

据我国1993年颁布实施的《国家公务员暂行条例》，公务员工资与国有企业管理人员的工资大体持平。随着社会经济的发展，我国国民经济中所有制结构已发生很大变化，这使得该规定已存在诸多不科学的因素，表现在：第一，目前在国民经济体系中，国有经济的比重正逐步降低，其对社会工资水平的代表性显然不足；第二，按照市场经济的公平原则，集体、外资、私营等经济形式都是我国国民经济的重要组成部分，而且其在国民经济体系中所占比重逐渐上升，仅将公务员工资与国有企业相比已经缺乏实施比较的客观的现实依据。第三，从工资比较内容看，仅就平均工资进行比较，过于笼统，缺乏科学性和合理性。因此，新颁布实施的《公务员法》明确提出“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”，但是，该原则性规定并未明确公务员工资水平究竟该处于何等水平以及具体的参照行业和参照标准。可见，尽管平衡比较原则已在有关薪酬政策中得以体现，但由于缺乏可操作的实施细则，导致这一原则长期无法得到具体落实。国家公共部门的管理涉及的领域相当广泛，各行各业具有不同的工作内容和专业技能要求等特点。因此，在实施过程中，我们应借鉴国外发达国家公务员薪酬制度运作经验，建立一套可行性较强的、系统而完备的薪酬平衡比较体系。一是在职位分类的基础上，确定某些关键职位；二是确定这些关键职位所包含的工作要素，如智力要求、体力要求、技能要求、工作责任和工作条件等，根据这些要素搜寻企业中相对应的工作岗位；三是定期追踪企业中相对应岗位的市场平均工资的变化情况，收集相关信息，真正使得公务员能与类似岗位的企业人员工资水平大体持平，实现公务员工资水平的外部公平原则，以吸引、保留公务员队伍的先进性。

3、健全分类管理机制

任何管理都是建立在科学分类基础上的，实行工资分类管理是实现人事管理科学化的必然要求。《国家公务员暂行条例》规定“实行职位分类制度”，因此，我国公务员的薪酬制度是按照职位分类制度实行的职级工资制。但从严格意义上讲，还不能完全称之为职位分类制度，因为它沿袭了传统干部管理框架的分类方法，将职务简单化地划分为领导职务与非领导职务两大类，故而仅是在以行政级别区分为主体的分类模式基础上解决职务与级别相对应和工资相联系的问题，却忽略了公共管理部门中行政管理的复杂性与不同领域、不同行业的专业性特点。因此，我国应改革传统的“官本位”式分类，加快制定立足专业特点、符合现代经济发展以及现代人力资源管理要求的职位分类制度。首先，真正将机关与事业单位工资制度相分离，实行分类管理。政府机关带有明显的层级性，而事业单位的性质是多种多样的，仅就财政供养类型就分为完全自收自支型、半自收自支型、完全财政供养型三类；此外，事业单位的行业特点也较机关更明显，因此，不应硬性规定全国统一的事业单位工资结构和标准，应赋予其一定的灵活性，使事业单位在工资制度方面具有更多的自主权。其次，在机关内部，建立严格的职位分类体系。不同职位和职务在工作职责、工作内容、所需知识技能、工作熟练程度及工作强度等方面具有不同的要求，因而，应综合考察影响薪酬水平的各种因素，借助职位评估来确定职位的相对价值，科学而公平地建立职位与工资水平的对应关系，进而实现工资的科学分类管理体系。在公务员管理实践中，我国已颁布实施的《公务员法》特点之一就是在公务员职务的调整上集中贯彻了分类管理的思路，按照职位性质的区别将其

划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类。显然，日益专业化的职位分类管理为建立工资分类管理体系奠定了坚实的组织基础，因此，不断深化的公务员工资制度改革应将分类管理机制予以坚决贯彻和落实。

4、强化竞争激励机制

有效的薪酬管理应能激励员工努力工作，吸引、保留和激励员工，以取得良好的工作绩效，有效实现组织目标。现行的公务员薪酬制度存在的突出问题在于平均主义倾向严重，人员激励不足。职级工资制主要依据职务来衡量国家机关工作人员的劳动量，换言之，工资水平主要与其职务和级别挂钩，同一职务，无论干多、干少、还是干好、干坏，工资水平都大致相同，这不可避免的会导致薪酬分配中的平均主义倾向。而职务间的级差过小，很难体现不同职务在工作责任、贡献、技能上的差别，客观上很难发挥有效的薪酬激励功能。在全球经济一体化的大背景下，缺乏激励和竞争性的薪酬体系将只会留住仅期望保住职位和薪酬的平庸员工，而很难吸引和留住公共部门急需的素质高、能力强的优秀人才。而人才存量的多少直接影响我国公共管理部门的运作效率和综合竞争力，因此，当前最为迫切的就是要建立有效的竞争激励机制，首先，建立和完善职位分类管理体系，根据职位责任大小、工作强度高低、风险大小以及所需技能复杂性程度等工作因素来综合考察以合理确定其工资水平，改善过去以职务为标准简单核定其劳动量的情形；其次，可对现有的工资结构予以适当增减，尽量简化，并发挥其激励性。引入绩效工资，将公务员基本工资构成转变为职务工资、基础工资、年功工资和绩效工资四部分。公务员的劳动贡献主要体现在其所担任的职务上，职务不同，其工作难易程度、工作责任等都不同，因此，不同职务应设定不同工资标准，职务相同就应获得相同的职务工资；此外，应拉大职务间的级差，职务越高，所承担的责任和风险也越大，级差也应随之递增，这充分体现按劳分配的原则。应保留基础工资，以保障公务员基本生活和进行劳动力再生产的需要。为了综合考虑工龄、资历和经验等因素，可取消工龄工资而设立年功工资。年功工资标准可根据公务员不同的工作年限，划分不同的计算标准，工作时间越长，年功工资标准应越高，以保障公务员队伍的稳定性。最后，为充分反映同岗位不同绩效水平的差异，引入绩效工资，将公务员工资收入与其工作绩效紧密联系，根据绩效水平设立若干等级，每个等级有确定的绩效标准，工作绩效越高，相应的绩效工资水平就越高，以激励公务员努力工作。当然，为保证绩效工资制的有效实施，在实际导入之前，应建立一套科学且公平的绩效考核制度，以保证对员工的工作行为和实际表现进行客观评估。

5、完善调控约束机制

长期以来，我国实行决策权高度集中统一的工资管理体制，这种脱胎于计划经济体制的工资集中管理模式是传统的“统收统支”的财政体制下的必然产物，却忽视了我国地区间经济发展不平衡这一长期的历史现实。改革开放以来，地区间经济发展不平衡日趋突出，而“分税制”财政体制的建立和完善使得传统的“三统一”（工资制度、工资标准、工资政策全国统一）工资管理模式也失去了存在的现实基础。基于此，中央政府应坚持工资集中管理与适度放权相结合，既要做到工资政策、工资制度和工资标准的宏观统一，又要合理体现地区间的适当差距。尽管1993年的工资制度改革就提出建立“地区津贴制度”，即在国家宏观调控的前提下，各地可以根据本地经济发展水平、财力状况制定自身的“津补贴”，以体现效率优先、兼顾公平的原则。但是，由于随之未出台统一的“津补贴”政策，导致各地、各部门

自行其是，自主设计各类名目繁多的“津补贴”政策，以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，造成工资外的津贴收入远远大于工资收入的现象，不同地区、不同部门之间的实际收入差距不断加大，从而弱化薪酬制度的宏观调控管理的职能。因此，当前必须进一步完善调控约束机制，优化薪酬结构，有效实现工资、津贴和福利各自的功能，使薪酬制度真正既能体现宏观的政策统一，又能兼顾各地经济发展的差异性。为此，首先，应在制度统一的前提下，建立符合地方经济发展状况的工资调整机制，给地方政府以一定的灵活性和自主管理权，使其合理确定地区津贴。当前应严格禁止在薪酬制度之外乱发各种名目的津贴和补贴，将大量的津补贴纳入到现有的薪酬体系中，建立规范的奖金制度和地区津贴制度，使之尽可能透明化和公开化。其次，加快工资货币化、福利货币化的改革步伐，真正使薪酬能够反映公务员的实际收入水平；最后，综合考虑影响薪酬水平的外部宏观因素，如经济发展水平、物价指数等，科学建立公务员薪酬指导线模型，为不同地区间津贴的设计和调整提供客观依据。可见，由基本工资、奖金和津贴构成的公务员薪酬体系既有全国统一的、相对稳定的部分，又有根据地区和工作实际灵活变动的部分，中央可综合运用法律手段和经济手段实行必要的统一调控和宏观管理，防止地区间、行业间收入差距过大和两极分化，同时又能结合各地的实际经济状况对可变部分予以灵活处理，以促进社会公平。 三、结语

公务员薪酬制度中现存的这些问题折射出进一步深化薪酬制度改革的复杂性和系统性，它既要体现公务员体系内部的公平和效率价值目标，还应将内部公平和社会公平价值目标相统一，此外，作为社会系统的一个有机的组成部分，公务员薪酬制度改革还必须与干部人事制度改革的其他措施相配套，完善职位分类制度，健全科学而公平的绩效考核制度和人员晋升制度等，只有这样，才能从根本上解决公务员薪酬领域存在的诸多问题，建立符合现代经济发展要求的公务员薪酬管理制度。

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