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突发事件中警察应急处置机制研究

2020-12-02 来源:年旅网
2012年7月 20卷第3期 山西警官高等专科学校学报 Journal of Shan Xi Police Acaden Ju1.,2012 VOI.20 No.3 【治安管理与行政执法】 突发事件中警察应急处置机制研究 口吴 同,王精忠 (山东警察学院,山东济南250014) 摘要:我国目前正处于社会转型的关键时期,各类新的社会矛盾不断涌现,由此引发的突发事件给社 会秩序带来不稳定因素。突发事件处置机制是围绕公安应急处置活动而形成的多种要素的有机联系系统。 公安机关在遵循应急性原则、比例原则和公开原则的前提下,处置突发事件应做到实时、科学和灵活的决策, 及时介入、快速反应,应急性措施、先行处置权的实施和媒体沟通与信息披露,加强与其他行政部门的合作。 关键词:突发事件;公安机关;处置机制 中图分类号:D631.43 文献标识码:A 文章编号:1671—685X(2012)03—0065—05 随着改革开放进入新时代,我国经济社会迅速 一发展。人民在享受发展成果的同时,也不断受到各 、突发事件的特点和类型 类突发事件的威胁。尤其在诸如“9.1 1”恐怖袭击、 “SARS”事件、“新疆7.5”事件发生后,人们不得不 痛苦的承认现代都市的脆弱。目前我国正处于经济 和社会转型的关键时期,城市化步伐的加快,使得整 个社会结构发生较大变化。政治、经济和文化发展 的不平衡,收入差距拉大、就业问题调控失衡等社会 对于“突发事件”,并非一个专用的法律术语。 单从字面上看,“突发事件”是个中性词,就发生领 域和影响范围而言,可分为突发私人事件和突发公 共事件,法律(尤其公法)中所指称的突发事件是突 发公共事件,即“突发事件”是“突发公共事件”的简 称,英语中与“突发事件”对应的词以“emergency” 或“public emergency”最为常见。鉴于在我国现有 矛盾凸显,这些不稳定因素都有可能诱发一定范围 的社会危机,从而破坏城市正常的生产和生活秩序, 对城市公共安全构成威胁。另外,随着计算机网络 立法中所使用的“突发事件”一词的具体内涵和外 延并不统一, 因此在本文中,笔者按照《突发事件 技术的广泛应用,使得突发事件相关信息传播速度 加快。上述因素都给突发事件的处置机制带来挑 战。因此,结合当前突发事件的特点,在法治框架 应对法》对突发事件给出的定义进行讨论,即:突发 事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危 害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事 下,研究如何合理、合法地行使警察应急处置权,制 定突发事件中警察应急处置机制,是公安机关为社 会经济稳定发展保驾护航的关键。 故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 对于突发事件,其基本特点主要有三点:一是具 有严重危害性。引发突发事件的原因各不相同,既 收稿日期:2012—06—0l 基金项目:2010年度山东省软科学研究计划项目:重大事件预警防控模型与处置机制研究(2010RKGB3021) 作者简介:吴 同(1979一),男,山东济南人,山东警察学院治安系讲师,中国人民公安大学博士研究生;王精忠 (1963一),男,山东菜芜人,山东警察学院治安系主任,教授。 ①《人民警察法》第17条规定“对严重危害社会治安秩序的突发事件,可以根据情况实行现场管制”,这里的“突发事 件”是指社会安全突发事件;《药品管理法》第43条规定“国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时,国务院规定的部门可以 紧急调用企业药品”,这里的“突发事件”是指自然灾害;而《刑法》第277条第3款规定“在自然灾害和突发事件中,以暴力、威 胁方法妨碍红十字会工作人员依法履行职责的,依照第1款的规定处罚”,显然这里将“突发事件”与“自然灾害”并列。 一65— 山西警官高等专科学校学报 可能是诸如公民正常行使集会、游行等基本权利使 得合法行为,也可能是非法的,也有可能由各种自然 灾害等不存在法律上的性质判断的事件所引起的。 但是,造成突发事件必须具有严重危害性。二是具 有突发性。突发事件,通常爆发快、具体态势和影响 深度经常出乎人们的意料。换言之,事件发生突如 其来,一旦爆发,其破坏性的能量就会被迅速释放, 并呈快速蔓延之势,而且事件大多变化迅速,解决问 题的机会稍纵即逝,如果不能及时采取处置措施,将 会造成更大的危害和损失。三是事件发展的不确定 性。突发事件的产生原因多种多样,变化方向、影响 因素和事件后果等均无规则,事件瞬息万变,难以准 确预测和把握。而且,突发事件的不确定性和人类理 性的有限性使得人们在事件面前往往无所适从,同时 也增强了人们的恐慌感,扩大了人们的不安全感。 另外,随着城市化进展以及网络媒体的兴起,目 前突发事件还呈现出以下新特点:一是与网络媒体 的互动性。博客、微博等网络媒体的兴起,改变了传 统的大众传播模式。…突发事件发生后,在传统媒 体报道前,消息即由非专业人士经智能手机通过微 博进行发布。这种方式给人们带来获取信息便利的 同时,也容易造成对突发事件的恐慌,从而加剧突发 事件的传播。根据“首因效应”理论,人们对事件的 第一印象最为深刻,在官方消息不及时的情况下,如 果小道消息或谣言占据信息传播和民众接受的第一 位置,则使得突发事件的信息管理完全处于失控状 态。但是,如果可以与网络媒体建立良l生沟通,则可 借助网民的力量,达到事半功倍的效果。二是与都 市功能的脆弱性相关联。现代都市的人口密度大、 基础设施关联度高,这意味着一旦交通基础设施发 生故障,社会秩序将很容易趋于混乱。因此,突发事 件如果造成交通道路的堵塞,则突发事件危害社会 的可能性将大大增加。 对于突发事件的分类,从学理上讲,根据不同标 准,可作多种分类。从国家对突发事件管理的有效 性和《突发事件应对法》立法的科学性的角度,根据 突发事件的性质,可将突发事件分为四类 J:一是 自然灾害类,这主要包括水旱灾害、气象灾害、地质 灾害以及森林火灾和重大生物灾害等;二是事故灾 难类,即重大交通运输事故、各类重大安全事故、造 成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、 重大环境污染和生态破坏事故等;三是突发公共卫 生事件,这主要是突然发生,造成或可能造成社会公 众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原 2012年第3期 因疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情以及其 他严重影响公众健康的事件;四是突发社会安全事 件类,这主要包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐 怖袭击事件、动乱、叛乱以及其他规模较大的群体性 突发事件。重大经济失常、经济动荡等涉及经济安 全的突发事件。但是,这四类突发事件并不是彼此 独立的,而是彼此间呈现交叉重叠,随着突发事件的 发展演变,可以相互转化。由于现代社会基于复杂 的城市形态、经济结构以及自然和技术特点,如果政 府处置不当,原本只具有单一性质的突发事件往往 会演变为具有群发性、多样性的复合型突发事件。 例如,2003年的“SARS”事件和2009年的“石首事 件”均属于复合型突发事件。 如果以警察机关在不同类型的突发事件中的功 能或作用为标准来分类,可将突发事件分为警察主 导型突发事件和警察协助型突发事件。前者是指那 些由警察机关作为主管机关处理的突发事件,主要 是涉及“四乱一恐”_3 的突发事件。后者是指由警 察机关为其他行政主管机关提供职务协助,排除妨 碍执行公务的行为,以维护社会公共秩序的突发事 件。如在《突发公共卫生事件应急条例》第44条中 所规定的在突发性的公共卫生事件中,需要接受隔 离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病 人在拒绝配合卫生行政部门所采取的医学措施时, 需要警察进行协助的突发事件。总的说来,社会安 全事件属于警察主导型突发事件,而自然灾害、事故 灾难、公共卫生事件属于警察协助型突发事件。但 是,由于突发事件往往并非单一性质,有时随着事态 的发展演变,这两类事件也有可能会相互转化。 二、警察应急处置权的性质 对于警察应急处置权,是指在紧急状态下的警 察权。对于警察权,从宪政的角度分析,警察权的本 质属性是国家行政权。从紧急状态看,由于在处理 突发事件时赋予警察机关较之社会常态下更多、更 具强制力的权力,因此警察应急处置权又属于行政 紧急权的一种。警察应急处置权是由警察行使的行 政紧急权。 对警察应急处置权的性质的理解,也是随着社 会的发展而改变的。经典自由主义理论认为国家行 为可分为两个领域,即正常的宪法行为和紧急状态 下的国家权力行为。在正常的宪法行为领域,所依 据的是法律、普遍的规则,而紧急状态下普遍规则不 能再适用,而是由国家的自由裁量权和政治行为代 2012年第3期 替法律。英国政治学家洛克将这种紧急权力称作一 种特权。 在这种理论的指引下,宪法被固化为正 常状态下对国家权力进行限制、对公民权利予以保 护的内容,为国家权力的行使确立了明确的边界。 然而,由于20世纪以来某些国家(地区)由行 政紧急权肆虐所造成的悲剧,尤其是德国魏玛宪法 吴 同等:突发事件中警察应急处置机制研究 次性授权,突发事件一经解决,相关的强制性权力便 告结束,而在紧急状态之下,则有很大差别。在紧急 状态宣布之后,公安机关不必申请则可以根据法律 的规定进人任务执行的阶段;在具体执行任务时,其 行动和采取的措施有非常大的自由裁量空间,可以 根据具体情况来具体决定;并且其权力的行使是持 在紧急状态制度设计的漏洞为纳粹暴政留下可乘之 机,不得不让人们对行政紧急权这柄“亦善亦恶”的 “双刃剑”充满警惕。 人们认识到只有通过在宪法 续性的,在紧急状态期问不以某个事件结束而中止, 而是一直延续到紧急状态结束为止。 此外,警察应急处置权必须在宪法和法律所规 定的框架内执行。警察应急处置权的获得也必须有 明确的法律授权,没有法律的明确授权,警察只能行 使如正常状态下的职权,不能任意扩大职权范围,不 能任意扩大自由裁量权的范围。我国2007年颁行 中确认行政紧急权的行使条件,并确定即使在紧急 状态下也应当尊重和保护最低限度的公民权利,才 能确保公权力更少的偏离宪法的轨道。因此,这种 僵化地把行政紧急权视为特权,排除在宪法规定之 外,通过消极的方式来限制行政紧急权的超宪性权 力观,在二战之后,已逐渐为世界法治国家所摒弃。 的《突发事件应对法》第9条规定“国务院和县级以 上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领 当代社会,宪法承载了人们的全部政治理想,代表了 人们相互之间的最大合意。l6 当今世界,宪政国家大 多奉行合宪性权力观,即宪法是一个社会无论在何时 都应当遵守的最高法律,行使行政紧急权应当受到追 导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定”。 该条款明确将应对突发事件的警察执行处置措施的 决定权赋予了各级人民政府。因此,在处理警察主 导型突发事件时,警察机关应当听从同级及上级人 求宪政和法律目标的影响,在没有宪法或法律的授权 情况下,国家机关不应当采取任何行为,这无论是对 于正常状态还是紧急状态均有效。 民政府的安排和指挥。比较而言,对于突发警察协 助型突发事件,警察应急处置权的行使则较为有限。 例如《突发公共卫生事件应急条例》对警察应急处 置权的行使进行了一定的限制,只能在“需要对相 关人员采取隔离治疗、医学观察措施等医学措施 时”,如果行政相对人拒绝配合,才可行使。当然, 这并不意味着警察可以放弃其维持社会秩序和安全 的基本职责,仅是要求警察应急处置权的行使需要 对于应急性行政权,主要包括:紧急状态的请求 权、决定权、结束权以及具体措施执行权。就警察应 急处置权而言,其是对具体措施的执行权。这一属 性为警察应急处置权的行使确定了时间范围,即在 突发事件出现紧急状态期间方可行使。这种权力对 于是否进入紧急状态期间不能恣意判断和决定,必 须由法律明确规定的主体宣布进入紧急状态后,相 关部门根据相关法律各司其职采取行动。当法律所 符合法律法规的要求,满足行使的条件而已。 三、警察应急处置突发事件的原则 规定的紧急状态结束时,由决定主体进行宣告结束 紧急状态,警察应急处置权也即宣告停止。 警察应急处置权属于国家行政权。对于国家行 政权的行使,在法的规范体系中,首先应当受到行政 需要注意的是,虽然紧急状态与突发事件在紧 迫性和社会危险陛等方面相类似,但是它们之间还 法的基本原则和原则①的规制。按照应松年教授的 分类,作为国家行政权的警察应急处置权,应当遵从 合法性原则和合理性原则。 在合法性和合理性的基本原则下,笔者认为警 察应急处置突发事件的原则有三点:一是应急性原 是有所区别的。突发事件仅属于一种事实状态,其 是在社会正常状态下的一个偶发事件而已;紧急状 态则不仅仅是一种事实状态,而且是一种法律状态。 在针对突发事件时,警察所采用的一些相较其他场 合更为强制性的措施必须是在法定机关批准的情况 则;二是比例原则;三是公开原则。 对于应急性原则,是由突发事件的急迫性所决 下才可以使用,并且只能采用法律所规定的几种措 施,超过这些措施就属于违法。另外,这种批准是一 定的。在突发事件中使用警察应急处置权,虽然是 非常态下的权力行使,但其仍需遵循合法性原则和 ①基本原则适用于整个行政关系领域或绝大多数领域,原则调整的范围较广,可适用多项事物。两者之间的关系是:基 本原则是直接规范原则,然后通过原则规范规则,再通过规则来规范社会关系。 67— 山西警官高等专科学校学报 合理性原则的规范:一是对于应急处置措施的实施 必须有明确的法律授权;二是即使采取紧急措施也 应当遵循合理性原则,包括最大限度地保护人民的 生命、自由和财产,维护公共安全和社会秩序等,最 小限度地损害行政相对人的权益。警察应急处置权 的行使应当符合以下几个条件:一是突发事件存在 明确无误的紧急危险;二是如果警察机关行使应急 处置权时未得到相应授权,事后应由有权机关予以 确认;三是警察机关作出应急处置行为应受有权机 关的监督;四是应急权力的行使应当适当,应将负面 损害控制在最小的程度和范围内。 对于比例原则,又称为禁止过分原则,意指行政 主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护 行政相对人的权益,如果行政目标的实现可能对行 政相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应 被限制在尽可能小的范围和限度内,二者应当处于 适当的比例。衡量警察应急处置权的实施是否符合 比例原则,可从三方面进行考察。首先,从适当性的 角度看,在突发事件的应急处置中,警察机关采取的 措施应有助于目的的达成,否则即为违法。换言之, 警察机关采取的处置措施在目的一手段关系上必须 是适当的。 在处理紧急状态下的突发事件中,警 察机关所采取的措施应当符合“目的导向”的要求, 即使只有部分能达成目的,也算是符合该原则的要 求。其次,从必要性的角度看,在突发事件的应急处 置中,警察机关如有多种同样能达成目的的方法时, 应选择对行政相对人权益损害最少者。因此,该原 则也可称之为“尽可能最小侵害之原则”。本原则 是在一目的与数手段同时存在的情况下,需要考虑: 一是这些手段可否同样程度的达成目的;二是哪个 手段对公民权益的侵犯最小。最后从相当性的角度 看,在突发事件的应急处置中,警察机关采取处置措 施所造成的损害,不得与欲达成行政目的之利益显 失均衡。换言之,警察机关的处置措施对于公民所 要付出的代价要低于或相当于得到的公共利益价 值,不能为了得到小小的公益,使公民忍受较大的损 失,这种损失是不成比例的。在相当性方面的考量 中,有三个重要因素需要考虑,即人性尊严不可侵 犯、维护公益和手段适合。当然,在处理事态紧迫条 件下的突发事件时,要求警察机关严格按照该原则 进行,可能有些强人所难,因此应当对该原则赋予一 定的弹性。 对于公开原则,即警察机关应当将在突发事件 的应急处置的依据、过程和结果,除涉及到国家机 68一 2012年第3期 密、商业机密和个人隐私外,一律向行政相对人和社 会公开,使其知悉。公开原则在突发事件的应急处 置中意义有三:一是可以促进公民对相应措施的理 解和支持,也有助于维护公民对政府的信赖。而且, 这也是与网络媒体建立良性沟通,借助网民的力量, 占据舆论高地应对谣言,解决突发事件的有效途径; 二是可以实现公众的知情权,满足公民对信息的需 求;三是可以加强社会公众对警察机关的监督,防止 警察应急处置权被滥用与恣意行使。 四、警察应对突发事件的处置机制 应急处置机制,即警察机关为应对突发事件而 建立起来的一系列有计划、有组织的管理体制、方 式、手段、制度、程序及其内在的相互关系所形成的 有机集合体系。处置机制是围绕公安应急处置活动 而形成的多种要素的有机联系的系统。警察机关在 突发事件中的处置机制包括以下几方面的工作: 1.实时、科学和灵活的决策 实时决策,是指警察机关的应急性机构应当在 有限的时间、信息和人力等条件下,运用应急性程 序,迅速启动应急预案,分配各类组织和结构以任 务。科学决策,是指警察机关在制定决策方案时,应 当对组织领导分工、现场处置方案、后勤保障、各类 媒体报道、善后处理等问题进行全面详细的安排。 与此同时,为克服警察机关在应对突发事件中决策 的片面性,决策机关应当参考重大事件预警防控体 系案例库中的以往处置方法,同时征询专家库中相 关领域专家的意见,在各种备选方案中选择最为科 学有效的方案。 2.及时介入、快速反应 突发事件发生后,警察机关应迅速掌握事件发 生的时间、地点、原因,确定事件发展势态及其后果 和影响,如人身伤亡的人数和程度、公共设施损害的 程度和范围等等,在此基础上启动或确定妥善处理 的方案,部署各类组织和机构的任务。快速反应,是 指警察机关的各类应急性救援队伍、快速反应部队 要以最快的速度赶赴现场,动用各种应急储备物资 和其他社会资源,迅速控制事态发展。与此同时将 事件发展的情况上报政府及上级警察机关,确定下 一步行动。 3.应急性措施的实施 在遵循前述原则的情况下,警察机关采取各类 限制公民人身权、财产权和自由权的控制措施,以及 对人民生命和财产进行救助与保障等受益性措施。 2012年第3期 在警察主导型突发事件中,可依据《人民警察使用 警械和武器条例》的相关规定,对突发事件中的骚 乱人群使用非致命性武器(警械)以抑制暴力行为, 消除社会危害。在必要时,可以使用致命性武器 (枪支)。另外,还可以依据《人民警察法》的相关规 定,“调用公民或组织的交通工具、通信工具、场地 和建筑物”,依法进行“交通管制和现场管制”。在 警察协助型突发事件的处置中,警察机关可依据 吴 同等:突发事件中警察应急处置机制研究 效果。另外,针对网络媒体,警察机关应当建立新型 的工作机制。¨。。加强与主要门户网站的沟通合作, 积极掌握网上舆论引导的主动权,通过设立的虚拟 网络警察,及时了解网络关于突发事件的传播动态, 对于有所偏颇或歪曲的信息,及时进行解释和澄清。 6.加强与其他行政部门的合作 在复合型突发事件中,警察机关应当在同级人 民政府和上级主管机关的领导下,及时与医院、保险 《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》的 公司以及其他行政部门建立联系,寻求及时有效的 合作和帮助,形成应急处置的密切协作网络,紧密配 合、协同行动,保障突发事件应急处置中所需的医 疗、交通、通信等物资的生产、运输和供应。 相关规定,“对传染病人和疑似传染病人,应当采取 就地隔离,就地观察,就地治疗的措施”,“对本行政 区域内的甲类传染病疫区实施封锁”。在突发事件 发生过程中,如网络媒体出现失控情况时,警察机关 可依法配合新闻管制,对互联网上的有害信息进行 封堵,防止流言、虚假信息蛊惑人心。需要注意的 是,此项措施的实施必须在不违背公开原则的前提 【参考文献】 [1]张慧元.大众传播理论解读[M].苏州:苏州大 学出版社,2005:246. [2]薛 澜.危机管理一转型期中国面临的挑战 下,对“有害信息”进行封堵。与此同时,警察机关 应配合政府机关、新闻部门对突发事件的处理过程 以及结果及时发布,满足社会公众对真相的知情权。 4.先行处置权的实施 [M].北京:清华大学出版社,2003:32. [3]余凌云.紧急状态下的警察预警与应急机制 [J].法学,2004(8). [4][英]洛克.政府论(下)[M].叶启芳,矍菊农, 译.北京:商务印书馆,1997:99. 先行处置权是针对没有相关法律法规规定,警 察决策机关认为如果不立即实施处置,将会对人民 财产、社会公共安全造成更大危害而先行采取的临 时性应急措施。先行应急处置权的实施,应当立即 向有权机关进行报告,由其予以确认。 5.媒体沟通与信息披露 [5]陈新民.公法学札记[M].北京:中国政法大学 出版社,2001:112. [6]刘小冰.国家紧急权力制度研究[M].北京:法 律出版社,2008:76. [7]Clinton Rossiter,Constitutional Dictatorship,Prin— ceton University Press,1963:300. 警察机关应及时将涉及重大公益的灾情信息以 及突发事件应急处置的依据、过程和结果的真实情 [8]应松年,朱维究.行政法与行政诉讼法教程 [M].北京:中国政法大学出版社,1989:40. [9]湛中乐.现代行政过程论一法治理念、原则与制 度[M].北京:北京大学出版社,2005:147. 况公布于众,以减少虚假消息的传播,让公众知道危 机的真相,稳定社会恐慌情绪。这不但可以满足公 众的知情权,进而改善警民关系,维护警察机关的执 法权威和公信力,增强民众应对危机的信心,还可以 引导公众积极参与应急处置工作,提高应急处置的 [1O]郭晓桢.论公安机关在突发事件处理中与媒体 的沟通[J].行政与法,2011(4). Study on Emergency Response Mechanism of Police in Emergencies WU Tong,WANG Jing—zhong (Shandong Police College,Jinan 250014,China) Abstract:China is in the key stage of social transition now.Kinds of social contradictions aye coming forth continuously.Emergen— eies caused by these will possibly make social order unstable.Emergency response mechanism is organic connections with several essen tials formed on police emergencies.Police organs should take timely,scientific and flexible measures,get involved in good time and re— spond switfly,carry out disposition antecedently,communicate with media and disclose the news and strengthen the cooperation with oth・ er administrative sections observing the principle of emergency response,the principle of proportion,the principle of publicity. Key words:emergency;police organ;emergency mechanism (责任编辑:黄美珍) 一69— 

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