试论当前审判管理的瓶颈和突破

试论当前审判管理的瓶颈和突破

摘要：法院的管理包括审判管理、人事管理和政务管理三大部分，而审判管理是关键与核心。创新和加强审判管理，是保证审判质量和效率的重要环节，是全面提升司法水平的有效途径。实践需要理论的指引，改革创新更需要科学的思维支持。当前人民法院审判管理的制度模式，欠缺系统性、科学性、协调性等，可谓“摸着石头过河”，需要理论支撑、智力指引与实践探索相互结合。笔者从三维角度分析审判管理的定义、性质和价值目标，以基层法院审判管理的现状为切入点，找出当前人民法院审判管理机制实际运行的瓶颈，尝试探索构建科学化、精细化、规范化、信息化的管理体制，为审判管理的突破创新抛砖引玉。

关键词：审判管理 定位 运行机制 建议

引 言

由于经济的快速发展，社会矛盾日益复杂，诉讼观念不停转变，大量纠纷涌入各级法院，其中还不乏一些新类型案件，审判工作任务和压力呈几何倍数增长，人民法院从内部深入挖潜，优化配置，加强审判管理制度建设，创新法院审判管理模式，提高审判工作的质量和效率，成为当务之急。然而，审判管理制度的运行和改革正处于起步阶段，在实践中科学性、系统性、完整性等方面都尚有很大的不足，这将直接影响到司法“公正、高效、权威”目标的实现。如何才能使审判管理工作的突破限制，有效的整合、优化审判资源，在现有司法制度和法律框架内进行审判职权的科学配置，最大限度地提高审判的质量、效率，将是当前所有法院面临的重要课题。

正 文

一、审判管理的发展概况

1999 年，最高人民法院制订第一个《人民法院五年改革纲要》中首次提及“审判管理”的概念，在第二个“五年改革”期间，围绕改革和完善司法审判管理制度不断细化措施。2009 年，在第三个《五年改革纲要》中明确指出“改革和完善审判管理制度，健全全责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”，把审判管理组织的建立与健全摆在首要位置。[谢林晓：《基层法院审判管理运行现状、问题与对策》.《法制与社会》2013年第31期.]2010年8月，王胜俊发表题为“创新和加强审判管理，推动人民法院工作科学发展”的重要讲话，全面阐述了审判管理理念，并将审判管理确定为法院管理工作的核心。同年 11 月，最高院成立审判管理办公室，初步确立了以审判流程管理制度、质量管理制度和绩效管理制度为主体的现代审判管理机制。按照最高法院的要求和自身状况，地方各级人民法院紧随其后，相继设立审判管理办公室，由本院内部审判部

门抽调人员组成，通过建立>规章制度，对本院的审判工作进行协调、规范、监督和指导，保证案件审理的各个环节和方面能够有序运行。以笔者所在县基层法院为例，于2011年设立审判管理办公室，采用审管办与审监庭合署办公的模式，主要负责流程管理、审判监督、质量评查、绩效考核、庭审观摩、收结案信息统计和报送等工作。

二、从三维角度看审判管理

第一维度，审判管理的定义。审判管理是法院内部管理机制的核心，是指人民法院在审判案件过程中，为了使审判工作合法、有序、高效地开展，运用计划、组织、协调和制约等方式，由法院内部围绕立案、审判、执行、统计、归档、评查等环节，对审判程序和辅助工作制约和监督的系统性管理活动，是监督审判工作流程，规范审判组织行为，提高审判案件质效，实现司法公正、廉洁、为民目标的重要措施。其包括流程、主体、效率、质量、绩效考核等方面的内容。流程管理以案件信息为主，从立案审查、到审判中的送达、财产保全、调查取证、开庭审理、结案方式、案卷归档等；主体管理主要针对审判人员和其他辅助人员职责范围的明确，以及优化审判资源配置；效率管理包括实行审限提示与预警，监督法官在法定审限内结案，明确案件的分类标准，实现案件难、易分流，提高审判效率；质量管理表现为案件质量和裁判文书评查活动，以及案件归档等相关内容；绩效管理是指建立科学的绩效考核机制，从案件质量和效率、廉洁文明司法、法律效果和社会效果等方面进行考评，规范法官的审判过程和行为。由此看出，审判管理就像一个庞杂的“质检系统”，对法院审判工作的过程和结果进行全方位的检查。

第二维度，审判管理的性质。

首先，审判管理具有双重功能，包括监督和服务两方面。其监督功能包括：一是从案件的质量效率等方面进行归档前的评查；二是对各类发回重审、改判以及涉信访案件进行重点评查，并把评查情况通过质量评析和通报，与绩效考核和责任追究结合起来。其服务功能主要体现为对审判运行态势分析，总结审判工作的经验和不足，为法院的工作和制度创新提供信息服务。

其次，审判管理具有类行政性，应辩证的看待。一方面，审判管理依照诉讼法和审判程序进行运作，是对案件流程、质量、案件信息的管理和监督，以程序性为主要内容，不涉及案件实体判断。另一方面，审判管理的内容和方式，如审判质效考核、案件质量评查等，具有行政考核监督的性质，如果滥用审判权，将承担纪律责任等行政性惩罚。

最后，审判管理具有附属性，是审判工作衍生的，不能超越审判工作而独立存在。其是基于对审判活动规律的认识和把握，通过对审判权及审判行为的监督，保障案

件的质量和效率，作为法院管理的核心，既要按照科学的管理模式设计，又须符合审判工作的特点。

第三维度，审判管理的价值。审判管理的根本价值是公正与效率。经过改革开放的发展，法院审判领域已扩大到政治、经济、文化和社会生活的各个方面，随着审判任务的日益繁重，法院自身也随之进行不断改革和完善。人民法院通过创新和改革审判管理

模式，运用组织、指导、监督、制约、评价等方法，以审判流程管理为依据、以质效考评指标体系为导向、以信息化数据为基础，内容涉及审判流程、主体、效率、质量、绩效考核等方面，对审判过程进行严格规范，对司法资源进行优化整合，对案件质效进行科学考评，保证诉讼活动能够合法、有序、高效地进行，达到维护司法公正、提高司法效率、树立司法权威、提升司法公信的最终目标。因此，审判管理关系到司法审判权的良性运作，是规范法院工作的现实需要，也是促进国家法制建设的客观要求。

三、当前审判管理中存在的问题

管理主体方面：

一是人员素质参差不齐。大部分法院设立审判管理办公室，是从院内各部门抽调审判人员拼凑到一起，人员数量不足，并且对于管理工作并非具有专业能力，很难保证分析、协调、监督、评查等审判管理功能的实际发挥。

二是管理机制运行不顺畅。一方面，基层法院的院长、副院长、庭长等，既有审判职能又有管理权限，虽设立了审判管理办公室，但在制度上隶属于院长，在对审判工作的实际管理中并未脱离被决定的状态。另一方面，审管办主任和院内其他庭室负责人处于同一级，甚至低一级，加之各部门分属不同的院领导负责管理，使得工作需要沟通、衔接与配合的时候，管理人员不得不消耗大量时间进行协调。

三是责任落实不到位。在实践中，法院内部向领导请示的氛围依然浓厚，这就造成在案件审判和管理中如果出现问题，需要逆向究责的时候，纵然各项规定细致，但仍然无法界定案件承办人、庭长、院长以及审判辅助人员之间的责任大小，遇到事情互相推诿，以求自保的现状依然存在，最终责任追究无法得到真正落实。

管理制度方面：目前，审判管理虽然形成了以审判流程、案件质量和绩效考核三大项目为主的制度，但三者并未形成系统化，其科学性和合理化未达到很高的水平，实践操作性尚有欠缺。同时，大多数一线法官仅仅停留在专心办好案件的层面，并未真正去研究和理解各种考核指标指向的内容、设定该指标的目的及意义。某些基层人民法院在遇到疑难复杂案件时，往往会采取口头、书面或电话询问等方式，向上一级法院请示，并把上一级法院的答复作为裁判的依据，甚至出现“审者不判、判者不审”的怪异现象，严重影响审判功能和管理制度的发挥。

管理内容方面：其一，某些法院的审判管理工作流于形式，只针对案件审判的程序性问题、卷宗和信息等常规事项，对于案件的实体质量涉及不深。管理实践较好的法院，也没有合理运用管理反向服务审判工作，整改制约机制不明确，未能形成管理和审判相互促进的良性循环。其二，大部分基层法院过分的上级法院制定的考核指标和案件评查等活动进行管理，注重案件审判结果的监督，忽视审判流程和质量的积极管理，未能真正实现对审判工作的全程动态监督，事后监督多，事前、事中管理少，对审判中的重要和关键环节缺乏控制。

管理效果方面：绝大多数基层法院，因编制名额限制，无法配备专业管理人才，现行普遍的做法是“就地取材”，在数据统计的基础上，进行书面评查及数据通报，进而对全

院审判工作的整体状态做到一定的监控，但很少对个案进行分析，准确挖掘案件内部深藏的问题。此外，办案法官的工作实绩在考核中主要靠领导的主观进行评价，评奖、评优和职级晋升或多或少的看个人好恶，审判管理各项指标在考核过程中更多时候仅仅只作为参考，有时甚至不参考，直接影响审判管理的目标和效果。

四、审判管理的基本原则

公正与高效是科学、合理的审判管理体制应然的价值，基于此，审判管理应坚持以下几个基本原则：

1、规范管理原则。在审判管理过程中，要坚持以法律为依据，严格依照法律、司法解释以及各级法院的规定，规范管理的程序、方法及相关活动，同时，正确界定审判职能与管理职能的范围，处理好管理与审判的关系，既要加强对审判活动的监督与制约，又要防止对审判业务部门、审判人员依法办案的不当干预。

2、全面管理原则。审判管理要改变以前事后监督的不良模式，从诉前、立案、审判、执行、信访、申诉、申请再审、评查、归档等各个环节，强化审判管理的事先预防、过程监控和改进机制，形成事前、事中与事后管理为一体的格局，确保审判过程严谨规范、公开透明，审判结果公正高效，实现法律效果与社会效果的有机统一。

3、层级管理原则。包括两个方面，一是本院内部，要明确院长、庭长以及审判人员等主体的权利和职责，院长对审判工作进行宏观管理，准确把握审判运行态势，庭长在监督指导法官办案的同时，及时总结审判经验，发现并处理审判工作中出现的问题，审判人员把审判质量、效率和效果管理的各项制度和要求，落实到案件审理的各个环节。二是上下级法院之间，上级法院通过审理案件、召开业务指导会议、研讨典型案件等形式，及时总结审判经验，深入分析和研究辖区内审判工作的整体态势，加强对下级人民法院的宏观指导，提高审判工作的整体效能。

4、统筹管理原则。审判管理要坚持以人为本，统筹兼顾。一是要求审判管理的最终目标，有助于实现当事人的合法权益，最大限度的维护社会和谐稳定。[崔宏:《更新理念理解审判管理的内涵》.2011年11月4日.

http://www.chinacourt.org/article/detail/2011/11/id/1019.shtml

]二是要求审判管理注重法官自身的发展与提升，将管理结果与绩效考核挂钩，通过对审判组织和法官设定合理目标，建立公平公正的评估系统，以有效的激励和约束机制，充分调动法官在审判过程中的积极性与创造性，使审判管理的水平和审判业务人员的能力相互促进提高。

5、科学管理原则。审判工作具有一定的规律，但每个案件又具有自身特性。审判管理要符合审判规律，通过简约、明确、可操作性的规则，规范和监督法官的审判行为，着力提高案件质量和效率。同时，在具体管理中尊重法官的审判权利，关注法官在审判工作中遇到的问题和困难，为审判权的依法、有序运行提供必要的保障，服务和监督是审判管理不可分割的两个方面，服务是本质属性，监督是必要保障。

五、审判管理改革的几点建议

第一、明确审判活动主体，保证法官审判独立

审判管理体制的正义、效率价值都是通过法官的审判活动实现的，因此，改善现行的法官体制，是审判管理体制改革的关键。司法审判权具有判断性和中立性，其性质决定了法官必须保持很高的独立性和终局性的权力，并为此承担责任，以保证其审判结果的合法性、公正性和正当性。一方面，实行法官责任制，要真正确立法官在法院审判活动中的中心地位，培育法官的现代司法理念和职业意识，法官之间可能因资历等原因而处于上下领导关系，但法律赋予其审判权是平等的，应尊重法官的首创精神和独立人格，发挥法官的主导作用。另一方面，推行审判人员选任制。改变“审者不判、判者不审”的状况，取消层层审批制度，使法官对案件审理享有裁判的权力。为保证审判质量，必须建立有效的选任机制，保证品行端正、学识渊博、司法经验丰富的优秀法官脱颖而出，如院长、庭长参与审理案件，则只和其他法官具有相同的审判权，而不能行使其他管理权，更不能干涉其他法官对案件的意见发表。

第二、拓宽审判管理内容，实体和程序监督并重

现行审判管理包括案件审判流程管理、案件质量评查和审判绩效考评，这种管理格局，具有一定的客观性和合理性，但是，审判管理既要维护诉讼程序有序进行，也要对案件事实的认定、案件争议的判定以及裁判结果的正当性进行监督，因此对案件程序管理和实体管理，应当并重，以确保公正与效率两个基本价值的实现。

在实体监督方面，根据实体和程序法的相关规定，在不干涉法官审判权的前提下，在审判流程中的不同环节，找准管理介入点，合理设定案件质量标准，明确责任主体和内容。同时，深化审判管理环节，把审判过程可能影响到案件质量的各个元素均纳入管理范围，以细节为重点，如庭审焦点归纳、裁判理由阐述以及自由裁量权的行使，从根本上解决审判过程中长期忽视的环节和问题，确保审判实体公正。

在程序监督方面，完善现有的审判流程管理体制，引入现代先进的管理方法和科技手段，从立案直到审理终结，把案件审理过程分为受理、立案、分案、送达、排期、庭审、宣判、结案、执行、归档等若干阶段，实行分段分标准管理，建立不同阶段的归责原则，改变以往只要案件审理终结，就忽略前边各个阶段的程序监督，把审判工作转到严格适应流程管理的制度上来，使审判管理趋于良性循环，保证审判工作公正、高效、有序运转。

第三、优化审判管理权限配置，提高工作效率

优化审判权和审判管理权配置，科学界定院、庭长和审判管理办公室的职责，明确审委会、合议庭、和承办法官的审判权范围，是解决当前基层法院案多人少、审判管理有心无力现状的有效举措。[卢金:《浅谈基层人民法院的审判管理》. 2013年10月21日.

http://court.gmw.cn/html/article/201310/21/140009.shtml ]确立合议庭、承办法

官对案件享有的独立裁判权，院、庭长则着重加强在审判工作宏观把握和经验总结等方面的力度，针对辖区内常见的案件类型，如婚姻家庭类纠纷、交通事故类纠纷、合同纠纷类纠纷，尝试由有相关审判经验的法官组成专门合议庭，调动一线法官办案积极性，提高审判效率。

第四、完善信息网络建设，推进审判管理规范化

强化信息网络和信息收集能力，正确加工和处理信息，迅速传递和分享信息，并有效利用到审判活动和审判管理工作中。[廖丽华、李富文:《基层法院审判管理运行模式研究》.2012年3月14日.

http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2012/03/id/656649.shtml]合理利用现代科技手段，实现信息管理、加工、转换、传递、分析和决策功能，以信息化推进审判管理的规范化。一是有效整合审判、信访和执行三个流程管理系统，积极推进审判动态分析、质量效率分析、审判绩效考评方面的信息化，为审判决策提供及时可靠的依据。二是在现有审判流程管理的基础上，借助信息网络技术规范审判管理运行过程，逐步建立案件信息科学管理、审判活动全程监督、审判事务快捷审批的工作模式，加大信息技术的有效应用。三是为审判管理人员建立信息化互动平台，准确提取审判数据、迅速反应流程动态，为审判管理提供及时信息支持，并与其他管理人员进行多项交流、资源共享，提高审判管理质量和效率，促进审判管理规范化。

第五、强化考核和奖惩机制，落实审判管理效果

审判管理要实现正义、效率价值目标，必须依赖合理的体制、科学的运作和严格的落实。从实际出发，科学设定各项考核指标，建立以办案数量、效果、结案方式等为内容的评价体系，从审判公正、效率、效果等方面，考核法官的政治思想、廉政建设、工作业绩、理论素养等情况，正确评价法官明辨是非、适用法律、化解矛盾及做群众工作的能力，把审判管理、岗位目标考核及与队伍建设有机结合起来[黄建平、欧阳辉：《基层法院审判管理工作中存在的问题及对策》.2014年6月10日. 提高绩效考评的客观性、透明性，最大限度调动法官的工作积极性。同时，建立法官全面业绩档案，定期统计，将法官办案情况细化、量化，并纳入个人与庭室考核工作中。对故意歪曲事实、曲解法律等审判行为，客观分析产生问题的原因，准确界定范围，区分案件性质、过错程度，落实责任追究。

结 语

纵观当今世界各国司法体制改革和创新，都把“管理型司法”确定为改革的基本理念和方向。我国的司法改革已进入试点阶段，其改革内容涉及审判权及审判管理的各个方面。通过构建审判管理新体系，促进法院审判管理科学化、制度化、规范化，实现审判管理有效运行和监督制约，是改革的应有之义。然而，随着社会的日益发展，着眼于现状，考虑着未来，人民法院的工作仍面临着许多新问题，新挑战，审判管理的改革和创新任重而道远，路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。 ）