农村政治参与现状与发展

摘要 中国的现代化是与农村动员紧密联系在一起的。如果没有农村的发展,国家的稳定和发展都缺乏基础。在市场化进程中,只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合,用制度保障广大农民的民主权利,以科学的管理模式实现农村社会现代化,才能获得国家现代化的经济和政治资源。

关键词 基层民主;村民自治;制度规约

政治参与是一个国家政治体系发展的重要指标,在现有政治体系的能力与社会需求相吻合的情况下,它将有助于促进政治稳定。所以,在政治参与,政治制度化和政治稳定之间保持恰当的平衡,也是农村基层民主建设必须面对的。十一届三中全会以来,为了在中国农村找到一条发展社会主义民主政治的道路,围绕村民自治,逐步推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的基层民主实践,使其在维护农村改革、发展、稳定中发挥了重要的基础作用。随着村民自治的实施与发展,国家已开始转变对农村的管理方式,从控制式的全面管理转为行政管理和服务,在宏观层面把握农村的发展。这样,按照《村委会组织法》的法理精神,传统的“命令- 服从”型乡村关系就为新型的“乡政村治”模式取代。也因此出现了两个层面相对独立的权利主体:一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府,二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会[1] 。乡镇政府与村委会之间的关系实际上是国家与社会之间关系的一种体现。在转型的实践中实现二者的良性互动,是关系到我国农村现代化建设与民主政治建设的重要基础环节。 1 主体模式的现状

根据村民自治的原则和精神,村民公共参与的主体是村民群众。但是目前国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源,对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用,农村社会秩序处于相对稳定。但存在的乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题也成为基层民主进一步发展的阻力。这就要求以政治发展来推动社会发展,政府要在农村发展中扮演主导角色,而有效组织是政府推动农村发展的体制性的力量[2] 。政社分设后产生的“乡政村治”体制,成为当代中国农村社会最基本的社会组织方式,使两个处于不同层面且相对独立的权力主体并存成为现实。一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府,二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会[3] 。《村委会组织法》规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就规定了乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的关系。

村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构,但乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施[4] 。村委会除了完成自身属于自治范围的工作外,它的另一部分工作就是贯彻执行上级的方针政策。事实上,在行政村中还有另外一个机构———党支部,与村委会一起分享权力,共同管理村务[5] 。Kelliher 认为党支部与村委会职责不清以及二者交叉任职的情况会影响村民自治。从调查情况看,党支部在相当一部分的村拥有重大问题的最后决定权,这就不可避免地产生乡镇政府对村委会的行政控制与《村委会组织法》制度下代表村民利益的村委会为实现自治原则而加强自主性之间的矛盾,使村民自治理想模式并没有成为普遍的现实。在村民自治的实际运行中“乡政村治”体制的内在冲突在相 当程度上制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。 2 运行模式的现状

2. 1 “村治”的内部矛盾及其原因 政府在推行村民自治的过程中,须对村民公共参与的结构作出宏观的制度安排,但目前的实践远未能满足村民自治的正常运作和村民正常的公共参与要求。按照卢福营的分类:第一,公共参与的结构不够健全,村民所需要的公共参与功能

难以实现。随着实践中农村改革的推行和发展,农村人口的流动日益频繁,农村社会成员的分化日益明显。在这种情况下,要召集利益相左、职业不同、工作时间和地点各异的全体村民开会讨论村务,客观上存在着相当大的困难[6] 。

第二,公共参与的结构分化不足,村民的公共参与遭遇严重障碍。实证研究表明,现阶段大多数农村村级社区的公共权力集中于村党支部委员会和村民委员会。据调查,目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举,但并没有建立相应的民主管理体制,村务的管理权在事实上被大约11 %的管理者和特权者掌握,多数村民处于农村政治权力的边缘。

第三,非法结构畸形发展。农民非制度性参与大量存在,采取集体行动对抗基层党政的事件增多。近几年来,农民通过贿赂、暴力威胁等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生,民主和法制遭到破坏,村庄公共权力的正常运作受到消极影响。村民自治内部矛盾的原因:农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范是村治内部矛盾的主要原因。农村社会融入市场化进程最直接和最重要的社会后果,就是促使社会流动增加,并使中国农村社会的分层结构发生变化,从而改变了原来的城乡二元结构,并在此基础上形成了新的利益关系。但是,这种因市场化取向而产生的社会分化,又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下,形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系,特别是各主体获取利益的手段和方式。然而,分化的最终目的是走向新的整合与发展,更好地促进现代化。在村民自治的逐渐演化成熟的过程中人们无法回避市场化背景下乡村自治的多元化矛盾趋向,为了达到新的整合这就需要国家向农村社会输入新的政治制度规则,用国家行政体制的规约和引导,实现高层民主与基层民主的良性互动。

2. 2 关于国家行政权力与村民自治权力之间冲突的思考

从国家立法上看,村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系,将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化,主要表现在,村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生;农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题,也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力,一方面通过强化对村级党组织的领导,并通过建立村级党组织来控制村民自治组织,从而形成了农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具,在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织,是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的,在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在,必然影响到农村自治的统一性。而为了解决这些冲突,有些地方在乡镇党政的支持下,采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织,其结果是改变了村民自治的民主性。另一方面是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。金太军等对江苏12个县40 多个乡镇调查发现,“村财乡管”极为普遍[7] ,项继权等调查的30 多个乡镇绝大多数实行了“村财乡管”制度[8] 。

客观地讲,目前许多村委会仍然没有摆脱“行政化”的束缚,它们的主要精力还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中,作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄民主化治理,自主地开展村民自治活动。村委会的附属行政化,不仅疏远了普通村民与村干部的关系,成为当前农村干群冲突的主要原因,更为重要的是它使村委会变质,破坏了村民自治的本质精神,阻碍了农村基层民主的健康发展。

为了解决乡镇体制存在的问题,一些学者认为,乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑,即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展,以及传统的权力文化向现代权力文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域,实现撤乡并镇,在确保国家基本行政职能下沉的同时,逐渐实现国家行政权力体制上移,达到

乡镇社区自治”。徐勇教授认为,“任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效”“, 必须从国家对乡村社会治理的角度,进行县、乡、村连动性的结构性改革。”据此,徐教授提出应当由“乡政村治”模式向“县政、乡派、村治”模式转换: ①县成为国家在农村的基层政权,独立承担法律责任,直接对本县政务和人民负责。作为独立的财政核算单位,县拥有更多的根据本县实际进行治理的自主权,并主要运用法律等方式管辖县政事务,而不是直接采用行政干预方式。县人大代表和县长都实行直接选举。县人大代表职业化,专司议事和监督;县长则对本县行政事务全面负责。②乡成为县的派出机构,接受县政府的委派,专门从事县政府委托的任务。实现财政预算的县政府编制和组织机构的乡人员精简及选举制上实现乡镇直选,使乡镇代表真正具有民意代表性。③村委会真正成为群众性自治组织。村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会决定,村委会直接对本村村民负责。村民委员会只是协助政府工作,应该由政府给予适当补贴。事实上,近几年来在一些市场经济较发达的地区,开始实行乡镇规模调整,有的地方有1/ 3 的乡镇被撤并,取得了一定的成效[9] 。

笔者认为,依据《村委会组织法》的法理精神和我国基层民主自治的合理化路径,弱化乡镇体制更符合基层民主发展的内核,及人民基层民主参与积极性的提高。中国的民主进程将村民自治发展为乡镇直选,有助于在政权中逐步导入和培育制度化、组织化的现代民主因素,有助于提高广大民众的公民意识和民主素质,有助于吸纳基层精英,增强体制的活力与弹性,将会使我国的民主化进程向前迈出具有实质意义的一大步。 3 农村基层民主的路径

实行村民自治,推进基层民主,正是我国民主化的一个基本的实践方法。这就要求我国尽快解决农村发展战略,立法与司法体制,中央与地方的财税制度,压力型行政体制,党政关系与党的基层组织制度中存在的矛盾,消除村民自治进程中的弊端。因此建议在如下方面做出改善: 3. 1 放眼全局,完善法规制度,转变政府职能 国家应当从宏观的视野进行制度创新,转变农村的发展战略。使宏观上法律、行政体制、财税制度、党的领导方式的改革与高效的微观方法相辅相成,这样才能最终使基层民主健康发展。现行的《村委会组织法》是村民自治的基本制度安排,过于原则化,缺乏可操作性强的具体执行制度的安排。另外成文制度的规定在逻辑上与制裁手段是相脱节的.

有的学者认为“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务,那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征,而很难保持指导与被指导关系的性质”[10] 。笔者认为,为了使乡镇政府利益与村民利益更加协调一致,可以通过加强乡镇人大的职权作用实现国家“放权”与“规制”之间的制衡。在全球化的背景下,面对农业产业结构面向市场的战略性调整,实现农业现代化,靠目前农民的整体素质要实现“村民自治”法理层面的原则是不现实的。国家必须引导规制村民自治的路径,使其健康发展。从这个意义上讲,加强乡县级人大的职能对于避免单纯乡镇政权引起的“附属行政化”和“过度自治”具有积极的意义。 3. 2 以民生固民主、以民主促民生 基层民主的生长和发展,固然需要提高干部与群众的思想认识,但更为重要的是要与广大人民群众的切身利益相结合,让群众从自身经验中体会到,实行民主自治对于维护和增进自身利益具有不可替代的作用。也就是说,要把民主与民生结合起来。推进基层民主自治建设,一定要和人民群众关心的土地问题、分配问题、公共事务等结合在一起,以民生固民主、以民主促民生。另一方面, 从发展角度看,农民的政治参与正在整体上经历一个持续扩张的过程,其广泛性虽然值得肯定,但仍局限于参与的表象,还必须重视政治参与的质量。应该提高参与者的主动性,而不是使其在他人策动(威胁、劝说、引诱) 下介入政治过程。使广大农民的政治参与不仅仅停留在促进或捍卫自身利益的工具性的层面,而是要将参与至少当作目标之一来追求,这有助于提高参与者在道德、社会和政治诸方面的觉悟,促进公共利益,因此具有发展、教育和沟通的意味。依据现行村民自治的实际情况,在村民自治体系成熟起来之前,还需要上级行政的引导与规制,使其在成长过程中真正做到

善治与法制并行,真正使参与政治主体性的程度和层次向纵深推进。逐步实现广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,将社会主义民主落实到最基层。 参考文献

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