——以电信行业为例
摘要：反垄断法实施的目的不是为了惩罚。而是为了维护竞争。面对垄断行业
国有企业的涉嫌垄断行为，罚款或承诺哪一种处理方式更容易实现《反垄断法》的立法目标是需要深入思考的问题，罚款的实施并不意味着《反垄断法》实施的胜利，中止反垄断调查也并不意味《反垄断法》维护市场竞争的立法目标的落空。当反垄断执法在全球范围内渐趋温和化时。中国反垄断执法机构对中止调查和经营者承诺制度的运用也是与国际反垄断法的实践经验相一致的。
关键词：反垄断 电信行业 国有企业垄断
一、 我国电信行业发展历史和现状 （一）我国电信行业的发展历史 1．多家电信运营商并存的发展历史
1949年11月l 13，邮电部成立，中国电信是下属于邮电部的一个部门，称为电信总局。1994年1月，经国家经贸委批准，吉通公司成立。被授权建设、运营和管理国家公用经济信息网，与原巾国电信的CHINANET展开竞争。1994年7月19日，由信息产业部联合铁道部、电力部以及广电部成立中国联通。1998年，邮电分家，电信总局成为一个标准意义上的企业称为巾国电信集团公司。1999年6月，中国移动通信集团公司筹备组成立。1999年8月6日，由中科院、铁道部中铁通信中心、国家广电总局网络中心和上海联合投资有限公司共同出资人民币1．98亿元组建的小网通获得国家工商局颁发的营业执照。2000年4月20日中国移动通信集团公司正式成立。2000年12月20 13中国铁通的前身——铁道通信信息有限责任公司成立。2001年12月19日，中国卫星通信集团公司正式成立。
2.电信行业的重组与市场区域划分
2002年5月16日，国务院对电信进行了南北拆分重组，将北方九省一市和
吉通划给中国网通，南方2l省市划给原中国电信，从而成立了新的中国电信集团公司。2004年1月20 13，铁通公司由铁道部移交国资委管理，更名为“中国铁通集团有限公司”。2008年6月，六大通信运营商整合为中国电信、中国联通、中国移动。中国联通被拆分，CDMA业务并入中国电信；中国联通的GSM业务和其他业务并人中国网通。成为新的中国联通；中国铁通则并人中国移动，形成新的中国移动。中国卫星通信集团有限公司将并入一家国有航空业集团。在我国电信行业的发展过程中经历了几次的调整，形成了现在中国联通、中国移动、中国电信三足鼎立的局面。
（二） 我国电信行业三大运营商市场占有率分析
自从2002年5月中围电信和中国网通挂牌以后，中国电信领域形成中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫星和铁通公司等6家基础电信企业和4 000多家增值电信、无线寻呼企业相互竞争的市场格局。中国电信业的市场份额分配随之发生变化。此时。各电信企业的市场占有率均低于50％，没有一家独大的局面。来自信息产业部的数据显示，当时，中国移动业务收人也只占全行业的36．6％；新的中国电信集团占33．8％；新的中国网通集团占17．2％；中国联通占11．3％；中困卫星和铁通公司合计只占1．1％。根据中国移动、中国联通和中国电信2009年10月份的运营数据显示：在2G和3G方面，中国联通的用户为1．446 2亿户，中国移动的用户为5.58 09亿户，中国电信的用户为0．499 2亿户。从以上数据可以看出，中国移动在2G和3G方面占有72．6％的市场份额，中国联通为20．4％，中国电信只占7％。[1]
（三） 电信行业垄断的形成 1.电信行业垄断的客观条件
自然垄断是由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。早期的电信业以铜线传输、人工交换、巨大的沉没成和资产专用性等为特征，需要足够的产量来分担成本，而最初的时候市场容量义很小，由一家企业来提供电信服务就是最经济的。就造成了电信行业的自然垄断。
2.电信行业不具备自然垄断的特征
但是随着微电子技术的发展，电信业单位产品所需分摊的同定成本逐渐下降，产量的增加对于平均成本下降所起的作用越来越不明最，同时市场需求的不断扩大和产品的逐步多样化，使电信行业开始不具备自然垄断的特征。世界各国开始对电信行业的垄断进行治理。根据《中华人民共和国反垄断法》第三章滥用市场支配地位巾第十九条规定有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配地位： (1)一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的； (2两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的； (3)三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的。[2] 我国电信行业的单个经营者市场份额达到50％就可以视为垄断。
二、 我国电信行业垄断问题的提出 （一）媒体的反垄断调查
2011年11月9日，中央电视台《新闻30分》披露了国家发改委价格监督检查与反垄断局对中国电信、中国联通的反垄断调查案，调查这两家公司在宽带接人领域是否滥用市场支配地位阻碍、影响其他经营者进入相关市场从而违反了《反垄断法》。对中央电视台“电信联通遭反垄断调查”的消息，工信部下属的《人民邮电报》发表文章认为：“电信和联通垄断之说无处立脚”：另一家同样由工信部主管的《通信产业报》刊文指出：“在互联网接入这个市场上．电信和联通具有市场支配地位本身并不违法。”2011年12月2日，中国电信、中国联通在其官网同时发表声明称。已向国家反垄断执法机构提交了“中止反垄断调查”的申请．并承认企业在互联互通及价格上存在不合理行为，同时承诺整改提速降费。2012年3月，有报道称中国电信与中国联通已经完成100G的互联网带宽扩容，两家公司承诺将进一步降低公众上网资费。国家发改委价格监督检查与反垄断局将继续督促两家公司整改。\"
（二）国家发改委的防垄断倡导
2012年12月。国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林在首届“中国竞争政策论坛”上谈到中国电信、中国联通反垄断调查案时表示，虽然中国电信、中国联通两家公司提交了整改报告，并在互联互通方面取得了较大的进步，
但中国电信、中国联通反垄断案并没有结案。2013年12月23日和2014年1月7日。中国联通和中国电信分别提交了最新整改情况报告。2014年2月19日。国家发改委表示，将根据《反垄断法》相关规定，对中国电信、中国联通是否完全履行整改承诺，相关整改措施是否消除涉嫌垄断行为后果等情况进行评估．并对评估结果依法作出处理决定。尽管中国电信、中国联通反垄断调查案还没有最后的结论性意见，但该案的意义早已超出案件本身。对该案的思考不仅是对《反垄断法》最好的宣传，对竞争文化最好的推动和倡导，而且还凸显出我国垄断行业反垄断执法需要面对的一系列颇具国情色彩的挑战。例如。反垄断法的适用范围在垄断行业是否会发生一定的变化?企业的所有制差异是否会影响《反垄断法》的适用范围内垄断行业国有企业的行为是否可能得到《反垄断法》的豁免?同为政府组成部门的产业主管部门与反垄断执法机构是怎样的一种关系?中止调查和承诺制度是否可能成为垄断行业反垄断案件典型的结案方式之一?因此，以中国电信、中国联通反垄断调查案为例进行多方位思考对于深入和准确解读中国《反垄断法》在垄断行业的实施具有重要意义。
（三）普遍存在的国有企业垄断现象
国有企业是指企业的资本全部或部分属于国家所有，并为国家直接或间接控制的企业，其外延大致等同于《企业国有资产法》第五条对国家出资企业的界定，即国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。国有企业在不同程度上受到中央或地方政府的控制。其运营与国有资产管理制度密切相关。国有企业强调的是企业的产权属性，在中国电信、中国联通反垄断调查案中，中国电信、中国联通的国有企业身份是否会影响《反垄断法》的适用，甚至企业的国有产权属性会不会异化《反垄断法》的适用，都是受到社会广泛关注的焦点问题。事实上，国有企业作为市场经济中的经营者．其本身并没有当然获得从事市场交易行为的任何特权，也不会仅仅因为其投资者是国家则使其市场行为能够不受《反垄断法》的约束，否则，市场经济条件下类主体法律地位平等的基本原则就会受到破坏。当我国国有企业在国民经济中占有主导地位的现实没有发生变化的情况下，如果作为市场经济条件下普遍性行为规则的《反垄断法》不适用于国有企业，那么这样的《反垄断法》也就没有什么实质意义了。再者，垄断行业的产生与所有制并无任何必然的关联。垄断行业可以选择由国有
资本经营。也可以选择由私人资本经营，垄断行业中国有资本经营与私人资本经营的利弊分析及政策选择对<反垄断法>适用范围的界定不会产生影响。正如有学者指出的那样，我国《反垄断法》第七条是针对垄断行业所做的专门规定，对第七条最大的误读就是将其解释为《反垄断法》在保护国有企业。国家发改委作为价格垄断行为的执法机构。在启动中国电信、中国联通反垄断调查案的同时。也已经发出了一个强烈的信号，那就是《反垄断法》平等地适用于所有的经营者，并当然包括国有企业。[3]另外，我国反垄断机构对茅台、五粮液案件的查处也表明，所有制的差异不会导致《反垄断法》适用上的任何限制，<反垄断法》在规制国有企业的市场经营行为时遵循的是平等适用原则，国有企业在《反垄断法》适用上不应也不会有任何的特殊待遇。
结语：
《反垄断法》在垄断行业的实施，可以制衡和约束政府的产业规制行为。推动垄断行业的改革，推动产业政策的法治化和产业规制行为的法治化，推动经济体制改革以及政治体制改革的逐步深入。尽管《反垄断法》对于解决垄断行业存在的问题只能起到一定的作用。打破垄断行业的垄断也不是《反垄断法》一部法律能够独自可以完成的历史任务，但是，当中国垄断行业改革逐步引入竞争机制并呈现出放松管制的趋势时，《反垄断法》发挥作用的空间会越来越大。反垄断法实施的目的不是为了惩罚。而是为了维护竞争。面对垄断行业国有企业的涉嫌垄断行为，罚款或承诺哪一种处理方式更容易实现《反垄断法》的立法目标是需要深入思考的问题，罚款的实施并不意味着《反垄断法》实施的胜利，中止反垄断调查也并不意味《反垄断法》维护市场竞争的立法目标的落空。当反垄断执法在全球范围内渐趋温和化时。中国反垄断执法机构对中止调查和经营者承诺制度的运用也是与国际反垄断法的实践经验相一致的。
主要参考资料：
[1]胡庄君 《中国电信发展分析》 [2]张丽芳 《我国电信行业反垄断问题》
[3]孟雁北 中国人民大学 《我国垄断行业反垄断执法的若干思考》
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