我国城市管理的现实困境与对策分析

湖北函授大学学报（２ｏ１３）第２６卷第ｌ２期　我国城市管理的现实困境与对策分析　墨　玉　（济南市市委党校，山东济南２５００３３）　［中图分类号］Ｃ９１６　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１６７１—５９１８（２０１３）１２—００５６—０３　［本刊网址】ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｂｘｂ．ｎｅｔ　工程，要想真正做好，需要城市中所有的人一起努力，要形成良　ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７ｌ一５９１８．２０１３．１２－０３０　进入“十二五”时期之后，随着我国城市化进程的快速推　进，我们的城市建设取得了令人瞩目的成就——市容越来越　好的公民意识和良好的法制观，养成并遵守良好的城市公共行　美，环境越来越好，现代化程度越来越高。但与此同时，在步入　为规范。目前我国城镇化率高速增长，大量乡村人口涌入城　城市化发展的关键阶段之后，我国的城市管理也面临着一系列　市，良好城市生态的形成仍需时日。城市中大量存在有私心无　“后发型”国家城市化进程中特有的问题和矛盾。在城市管理　公德问题、重小己利益轻公共利益的问题、法制于人而不要制　中普遍存在着诸如临流动摊贩控制难、违章建筑拆除难、城市　于己的问题。具体表现为，一边抱怨政府没管好占道经营影响　三乱清理难、街道整洁保持难、渣土运输根治难等顽疾。而过　自己的通行，一边当自己在买占道经营商品时对政府的管理而　去城市管理执法过程中的一些简单粗暴的方式和办法也正遭　心中不平；一边希望政府严厉打击违法行为，一边自己或身边　到越来越多的批评。应该说当下我国城市管理困局亟须破解，　人违法时希望政府宽宏大量不要管理甚至直接对抗管理等等。　城市管理工作任重而道远。　形成良好的市民意识是良好管理公共事务的前提，而这项工作　一、当前我国城市管理工作存在的问题主要表现在以下几　需要全社会的共同努力，需要城市“共建共管”理念的大力　个方面：　推广。　（一）执法手段相对单一，违章者层次参差不齐，城管工作　（四）正面宣传不足，公众长期偏见，使城管工作者在群众　者与违章者之间利益矛盾凸显。尽管近年来我们加大了城管　中的向心力不断下降。流动摊点占道经营导致了市容环境秩　执法工作的宣传力度，执法者依法行政的意识也在不断提高，　序混乱和交通安全隐患，一直是全国城管执法工作的难题，长　但执法时缺乏耐心，手段简单粗暴的情况仍然存在，暴力执法　期得不到彻底解决。而城市要脸面，市民要方便，商贩要吃饭，　的现象在国内也并非个案。而被执法者则大多数属于文化水　这些矛盾的难以调和，使城管执法部门在开展工作时与流动商　平较低的群体，为了生活和出路上街摆摊以养家糊１３，这就造　贩时有争执，社会发展的不平衡导致社会上滋生了“仇官仇富”　成了很多民众在面对执法者时只考虑个人利益，而不会从长远　的情绪，加上公众中同情弱势、情大于法的潜意识浓厚，城管工　发展和城市管理的高度去看问题。执法者与被执法者之间，无　作的执法环境不容乐观。部分舆论媒体的片面报道以及社会　论人情法理，双方都有着难以妥协的理由。谋生的需要与执法　上一段时期以来对城管持有的偏见，使城管执法工作步履维　职责所在必然产生冲突，极易造成城管执法者与执法对象间的　艰。一些群众对城管已经出现不信任危机，城管在群众中的向　摩擦，有时甚至会引发激烈的对抗，影响社会的和谐稳定。　心力明显下降，城管工作者的职业自豪感和认同感也同样受到　（－－）执法范围广，权责不明确，“执法权”、“管理权”分离　影响。　使城管工作面临困境。我国当前的城市管理工作涉及面极广，　二、城市管理难题的根源分析　几乎无所不包。并随着城市的发展变化而不断扩大着自身的　要想深入分析城市管理中存在的这些难题的成因和根源，　管辖范围。而城管执法部门对于城市的管理权限则相当有限，　必须要从城市运行系统的构成要素及其与外部环境的相互关　城市管理工作者手中的权力主要是处罚权，属于权力的末端，　系中人手。城市生态平衡是城市各子系统、各要素的优化组合　而前面的规划权、管理权却并不具备。同时，僵化落后的城市　和协调发展，这既是城市发展的决定因素，也是社会发展的决　管理体制也严重制约城管职能的发挥。市政公用设施管理分　定因素。城市发展难题从更深的层次和更广的范围上讲，反映　散在城管、交通、环保、建设、国土、水务、消防等部门，管理机构　的是社会系统运行过程中的障碍，即复合型生态危机。中国城　重叠，政出多门，条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关　市管理问题的根源即在于：在市场驱动下的城市化与旧的计划　系不顺，造成重复管理、元人管理、交叉管理综合症。城管执法　一体制模式下形成的城市管理之间以及城市政府与市场之间复　涉及的职能部门众多，又归于多位市、区领导分管，在法规相对　杂的矛盾关系。城市管理难题形成的根源性成因，大致可以通　滞后的情况下，部门之间、领导之间、上下之间权责有很多不清　过以下几个方面加以分析：　晰、不明确的地方。据专家统计，一个城市的城管执法至少有　（一）城市化进程中的人口加速流动与城乡二元结构导致　十几项工作。分别涉及十多个主体部门，每一项执法需要配合　的社会问题。城市化是ｌ８世纪中叶自工业革命以来人类文明　的部门少则２～３个，多则６～７个。但在实际工作中，各个主　发展的大趋势，有数据表明我国进入“十二五”时期后，城市化　管部门都有自己的主业，要拿出力量去配合执法，在认识不到　率要达到５ｌ％。这意味着我国每年有相当规模的新增城市市　位，法规不明确，上级督办不力的情况下，难于形成“齐抓共管”　民。而在城市化高速发展的同时，相应的配套制度仍不完善，　局面。　甚至要远远落后城市化的进程，进而影响社会化的健康度。中　（三）公众市民意识欠缺，城市公共行为规范约束力有限，　国城市化同时面临着巨大的人口压力。经济学家预测，到２０２０　城市“共建共管”理念仍需大力推广。城市管理作为一项系统　年我国还将从农村转移出３亿左右的人口，这是城市化的必　作者简介：墨玉（１９７９～），女，山西长治人，济南市市委党校公共管理教研部讲师，研究方向：传播学、公共管理、领导科学。　收稿日期：２０１３—０９—１３　５６　第２６卷第１２期　２０１３年１２月　湖北函授大学学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　ＨＵＢＥＩ　Ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｅｎｃｅ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｖ０ｌ｜２６．Ｎ０。ｌ２　Ｄｅｃ．２０ｌ３　然。城市人口持续增加，加剧了人口与城市基础设施和资源环　境的矛盾，也对城市管理者提出了严峻挑战。而所谓城乡二元　结构是指以杜会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为　主要特点的农村经济并存的社会结构。它是由一系列的制度　安排支撑的，包括：二元户籍制度、二元教育制度、二元医疗制　度、二元就业制度、二元劳动制度以及二元婚姻制度等。这些　制度使得农民和市民在政治、经济、社会等方面存在相当大的　差别，并引发一系列深刻的杜会问题：如贫富差距扩大、地区发　展不平衡、城市文化素质差距的扩大等。除了城乡存在巨大差　距之外，城市贫困问题越来越引人关注，城市内部居民收入差　距也在进一步扩大。这种城市生态，必然带来城市管理的种种　乱象和难点。　（二）城市发展理念偏差进一步深化城市市场供需矛盾，造　成城市管理困局。当下的我国正处在工业化和城市化快速扩　张期，很多大城市都提出了加快建设现代化城市的设想，这本　无可厚非。但是应该看到的是，由政府主导的城市化过程中，　往往出现重建设轻管理，重经济效益轻社会效益，重城市建设　轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻生态主导　的现象。城市化推进缺乏规划意识、城市规划缺乏严肃性、科　学性，城市管理受利益驱使，规划向开发让路，环境向建设低　头。结果出现大量急功近利的规划调整，寅吃卯粮的圈地运　（四）就业安置体制不够健全与市场准入门槛设定过高为　城市管理带来困难。随着经济结构调整、产业升级的步伐加　快，以及城市失地农民的不断增加，当前我国面临着比较沉重　的就业压力。目前，我国城乡就业市场仍然实行两套不同的就　业机制。对城市市民的就业实施正规的劳动合同，建立人事档　案、下岗证、失业证等制度；对进城农民工就业实行就业许可　证、流动就业卡、计划生育证、暂住证等，这种就业机制使进城　农民在城市就业过程中更容易遭到歧视。另外在失业率居高　不下时，城市中的无业、下岗或者待业人员、部分退休人员、部　分“两劳”人员等，由于就业能力的限制，在养家糊口的压力下，　除了最低生活保障之外，还要靠“非正规就业”来补贴家用。当　政府创造的就业岗位无法满足就业需求时，那些失业者为了维　持生存，只能通过各种渠道生产自救。这就产生了一个十分庞　大的从事非正规就业的社会群体。许多城市中，由于正规市场　的管理费、卫生费、摊位费等门槛较高，另外一些服务行业，如　出租车运营业等对所有制、技术、资历、身份等都有严格的管　控，导致大量非正规就业的群体不愿或者不能“转正”——他们　违反政府经济管理政策法规，但不具有刑事犯罪性质；他们不　办理任何经营证照，不执行国家技术质量标准和管理规范；他　们没有产业根基，守法意识差，对社会价值观认同度低；他们脱　离政府管理范围，却给我们的城市管理工作带来许多困难。　三、破解城市管理难题的对策　城市管理领域暴露出来的诸多问题，其实质往往都反映了　动，脆弱资源的过度开发，盲目布局的基础设施，杂乱元章的城　郊用地，任意肢解的城乡规划，屡禁不止的违法建筑。城市中　这些缺乏合理性和科学性的规划还进一步深化了市民日益增　长物质文化生活需要与城市落后的生活设施之间矛盾。城市　中的一些居民区，特别是老旧杜区与城市边缘新建社区中的生　活基础设施配套不完善的问题越来越突出。一些原本应有的　生活服务设施和交通设施都被变做他用，市民正常的生活需求　的不到便利的满足。这就给小商小贩和“黑车”等的出现提供　了机会。给城市管理工作增加了大量工作内容和工作难度。　（三）城市利益主体诉求多元化与弱势群体权利缺乏保障，　引发城市管理难题。城市化进程中，市民主体日益多样化，其　利益诉求也呈现多元化的趋势。当城市发展片面追求规模、速　度而无法兼顾所有群体的利益诉求时，城市弱势群体、低收入　人群的生存发展需要，在城市管理中往往容易被忽视。城市建　设中面向百姓，特别是弱势群体的公共服务不足，城市基础设　施后续资金投入不够，脱离杜会发展实际，忽略社会发展不同　阶段的特性，片面追求城市管理中市容环境的现象屡见不鲜。　劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平曾指出，弱势群体　主要包括四部分人：首先是下岗职工，这部分人女工多、年龄　大、知识层次和再就业能力较低，没有稳定的收入来源；其次是　“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、　摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人；第三类是进城　务工人员，他们往往遭遇不平等的待遇，合法权益得不到保护，　无人为其交纳各种社会保险；还有一部分是较早退休的“体制　内”人员。这部分人主要是从集体企业退下来的，退休工资水　平非常低。医疗与社会保险交纳情况较差。由于我国正处于　社会转型期，在弱势群体的社会权利保障上，法律的解决和调　整相对滞后，容易产生空白和漏洞，影响了对弱势群体的经济　社会权利的保障程度。他们在生活、就业、教育、医疗等社会保　障方面的问题也日益凸现。为了谋求生存空间或者渴求获得　必要的经济收益，做无证流动商贩便成为其首选的谋利方式。　他们只好钻政府管理空子、法律空子，与政府管理部门周旋。　政府整治力度大一点，他们就收敛一点；政府一放松管制，他们　又迅速复原。于是，城市变成了一条腿长一条腿短的“跛子”，　城市管理的问题层出不穷。　社会处于转型时期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突、　传统管理手段与多元化社会中日益复杂的管理对象之间的冲　突，如果城市政府的管理理念不能相应地调整就会引发更多的　矛盾和问题。这些矛盾和问题，不是仅靠城管执法本身就能解　决得了的，也不是仅仅改变城管执法方式就能奏效的。我们需　要的更多地反思我国城市管理理念和我国的城市管理的制度　安排。在管理与民生发生冲突时，应该多考虑如何满足民生的　要求，而不是强行让民生来适应管理。　（一）坚持以人为本，科学经营城市。坚持“以人为本”，首　先需要我们在推进城市化的进程中，从实际出发，从市民的生　活需要出发，尊重客观规律，认识到城市化并不是一种独立独　行的行为，它是要与经济发展水平、城市管理水平、社会保障水　平、劳动就业机会等各个方面相适应，政府必须尊重这个规律，　而不是过分的干预，一味地追求发展速度，要量力而行，不要超　越发展阶段。同时，最根本的是，要把“以人为本”的原则贯彻　到管理城市的过程中，在城市规划、建设和管理方面把人的因　素放到重要位置。城市的规划、建设和管理要充分体现尊重　人、关怀人、方便人的理念。重大市政建设方案要广泛征求市　民意见，城市管理要主动接受市民参与和监督，市政公用设施　设计上要为民，效果上要便民。真正把“我为人民管城市”的理　念落到实处。同时，要在城市管理理念上进行创新，在城市规　划、建设、管理等方面引入与市场经济相适应的经营理念，既要　学会做一个城市发展的监管者和引路人，又要像经营一个企业　那样做一个合格的决策者和经理人。一方面，要进一步明确政　府在城市建设与管理中应承担的职能，将不应该由政府承担的　职能尽快归还企业和社会，降低因为政府管理的“越位”、“缺　位”和“错位”而导致社会交易成本的增加；另一方面在公共管　理领域中逐步打破行政性经营垄断和部门利益的意识，引入竞　争机制和顾客至上意识，通过委托、招标、租赁、承包等形式，充　分发挥市场的功能，通过市场解决城市管理中的难题。　（二）关怀弱势群体，坚持疏堵结合。就业是民生之本，城　市弱势群体“弱”的本质表现在他们无力通过自己的劳动实现　自己的经济社会权利。因此，首先要建立健全保护弱势群体就　５７　湖北函授大学学报（２ｏ１３）第２６卷第ｌ２期　业的相应制度。我国城市管理就业安置改革的方向是按市场　经济运行规律，打破分割的城乡劳动力就业体制，实行城乡统　达到治“本”目的的情况下，要先治“标”，通过治“标”赢得治　“本”的时间。　的市场化就业机制。著名的发展经济学专家、诺贝尔经济学　奖得主阿瑟・刘易斯曾经指出过，在一个劳动力几近无限供给　的发展中国家，为了最大限度地缓解就业压力，政府在就业管　理方面应该尽其可能地宽松，其中，尤其注意不要对劳动力自　我就业与临时性就业人为设置障碍。④作为城市政府，应本着　公平和效率的出发点，摒弃限制性、歧视性政策，杜绝以城乡户　籍身份划线，尽可能让农民与市民都在统一的劳动力市场上，　进行公平、公正、公开的就业竞争。而且，城市管理应当坚持　“疏堵结合”的原则，一方面在城市中心区域、交通密集地带加　强管理，严格执法。另一方面，政府应在百姓生活设施不完善　的地方进行资金投入，兴建正规市场，并降低此类市场的入市　门槛；或在城区非主要道路和背街小巷等处，在不影响市容市　貌和市民正常生活环境的前提下，对市民确有需求又能解决弱　势群体困难的占道设摊等，给予适当疏导。对城郊结合部、涉　农地区等，应充分考虑该地区基础设施相对薄弱，外来民工、城　市下岗人员、城郊失地无业农民等人群消费需求的实际，进行　积极疏导，完善基础设施，使管理规范有序。政府有权对经济　活动进行管理，但不是限制和取消人民群众自主择业的权利。　如小摊贩占道影响交通，就可以让他们到不影响交通的地方，　或政府提供有关场所；小摊贩不合卫生标准，就应按卫生标准　加强检查，保证卫生安全；小摊贩搞欺诈，卖假冒伪劣，就应加　强质量检查等。这才是以人为本的城市管理。秩序的原则，形　象的原则，与弱势群体生存的原则，哪个也不能被替代，哪个也　不能被压倒，只能妥协与均衡。　（三）加强部门协作，持续长效治理。由于城市管理是一项　综合工程，系统工程，需要各个部门的共同努力，单纯依靠城市　管理部门单打独斗，显然不能解决城市管理中遇到的各种复杂　问题。因此，各个相关职能部门应当树立“大城市管理”的理　念，积极配合城市管理工作，积极参与、主动协调，在本职工作　中避免因决策失误而引发的城市管理难题，将矛盾化解在“上　游”，而不能单纯依靠下游的“处罚权”来进行城市管理工作。　在当前的城市管理过程中，还应当积极调动各个街道社区在城　市管理中的积极性和主动性，合理调整街道管理城市的自主　权，挖掘潜力，促使市容市貌管理同就业、社区自治等工作有机　结合，调动街道、社区、单位及广大市民参与城市管理的积极　性，为建立健全长效管理机制打下坚实的群众基础。第二，城　市的管理是一项长期的工程，必须建立原因导向的长效治理机　制，即在实施城市管理时，不仅需要突击式的治理不时发生的　一（四）完善法律法规，提升人员素质。“工欲善其事、必先　利其器”，科学严密的法规体系是搞好城市管理的先决条件。　要认真调查研究，组织力量，按照统一性、实用性、可操作性的　原则，对城市管理现有的地方性法规、规章开展调查论证工作，　积极为城管执法立法提供第一手实际材料。切实开展论证。要　分析和归纳城管执法案例，总结现在法律、法规执行情况，提出　有预见性的符合工作实际的修改建议，形成综合性意见，主动　争取人大立法机构和政府法制建设部门的重视和支持，推动城　市市容市貌管理法规的修订和不断完善。同时，要进一步端正　城管执法指导思想，提高城管队伍素质，增强执行能力，大力培　养和选拔年青优秀的城管骨干人才。要牢固树立以人为本和　公用服务的城市管理理念，坚持依法办事，创新工作方法，坚持　把市民利益放在首位，培养一支政治强、业务精、心理素质良　好、能适应各种复杂执法条件的城管队伍。　（五）加大宣传力度，充分发动公众。要高度重视城市管理　宣传工作，树立宣传工作一盘棋的思想。对宣传活动进行总体　策划，围绕重点、难点、热点问题，分步骤、分阶段持之以恒地进　行舆论宣传。由新闻发言人定期向市民发布权威性的城管工　作信息，对待暴力抗法事件采取各部门协同解决，坚决惩处抗　法者，及时旗帜鲜明地向市民和社会各界表明态度。要充分发　挥和切实利用电视台、电台、报纸和网络新闻等公众媒体的宣　传优势，营造有利于城市管理的舆论氛围。通过各种科技手　段，打造“数字城管”、“虚拟城管”，与公众实现双向互动，加深　理解，消除误解、达成共识，不断增强城管执法的影响力和公信　力。同时还要充分认识到，城市是全体市民的城市，只有调动　起每一个人的积极性，才能真正实现“人民城市人民管”。应当　在城市管理过程中大力倡导政府与公民的“合作”治理，也就是　通常所说的“善治”——政府为群众开辟就业平台，群众服从政　府管理，取得管理效益和社会效益的“双赢”。政府应根据实　际，通过多种形式，进行社会动员，大力改善城管社会环境，强　化城管社会基础，形成了强大的社会合力，让市民参与到城市　管理当中，共同维护自己的家园。　城市管理是城市发展永恒的主题，其问必然会碰到诸多困　难和阻碍，有些是局部性和表面性的问题，可以在短期内得到　解决；有些问题社会背景极深，带有全局性和根本性，包含着深　层次的社会矛盾，只有在转变城市管理理念，改革城市管理体　制，理顺利益关系之后，才有望获得解决。城市管理难题，犹如　面镜子，忠实地记录着城市发展的现状，折射出社会系统复　杂变迁的历程；它又好似一个“病灶”，社会系统中的众多的　一城市问题，而且还需要深入到治理它们赖以产生问题的原因，　不仅需要从发展方面控制城市问题发生的机制，而且需要从制　度方面祛除城市问题产生的条件。面对现代城市出现的各种　问题，要摒弃“毕其功于一役”的想法，不能试图将所有的城市　问题在短时间内完全消灭。有些问题具有阶段性，只能随着时　间的推移才能够得到有效解决，有些问题只能在改革发展中不　断探索解决。破解城市管理难题，必须标本兼治，在不能很快　“血管”和“神经”在这里交汇，牵动着社会上方方面面的利益　和诉求。经济要发展，社会要稳定，城市要管理，百姓要生存，　面对不同的价值取向，不能进行简单的取舍。必须对城市管理　和综合执法进行全方位的思考，正确处理政府与市场、管理与　民生的关系，才能更加理性地作出判断和选择，找到破解城市　管理难题的善治之道。　参考文献：　［１］唐兴盛．破解城市管理难题的善治之道［Ｊ］．安徽：城市管理与科技，２００７（４）：６７．　［２］李俊．中国城乡二元结构对农民公民权利影响研究［Ｄ］．福州：福建师范大学，２ＯＯ９．　［３］阿瑟・刘易斯．二元经济论［Ｍ］．北京：北京经济学院出版社，１９８９．　［４］石柏林，付小飞．善治视野下的城市管理［Ｊ］．广西民族大学学报（哲社版），２００８（５）：４８　５８