谈世贸组织争端解决机制对我国经济主权的影响

谈世贸组织争端解决机制对我国经济主权的影响

内容摘要：在国家主义盛行的时代，主权是神圣词语，但在自由贸易观念深入人心的今天，有必要对绝对主权观作一定的反省。本文围绕世贸组织争端解决机制（DSU）对我国经济主权的影响这一主题，试图以新自由主义的观念来冲破狭隘的国界分割思想，促进经济全球化。

关键词：DSU 经济主权 程序正义

经济主权的一般内涵概述

1577年，法国著名学者布丹在其著作《论共和国》中最先提出主权概念，当时主要关注的是“如何分析一个地域内的政治权力架构，并研究政治权力集中化的需要”。为对抗教会、封建领主等分裂力量、建立中央集权的民族国家提供理论依据。十八、十九世纪，主权思想成为国际法的基本原则，主权国家是国际法的主体，每个主权国家就其领土内的事务有绝对的管辖权，他国不容干涉。

其中的经济主权依据1974年联大通过的《各国经济权利义务宪章》第1条、第2条的规定，是指国家在经济上享有独立自主的权利，每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久的主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项主权。主要包括：国家对其自然资源享有永久主权；国家有权对其境内的外国投资以及跨国公司的活动进行管理和临督；国家有权将外国财产收归国有或征用。而具体到某一个国家，其经济主权的运行模式则各不相同，这与各个国家的政治体制密切相关。

我国经济主权的运行模式

分析我国经济主权的运行模式，须着重探讨我国外贸决策自主权问题。用经济学家的话语来说，我国的体制是所谓的“依存市场的集权主义”，外贸政策的基本特征是“国家战略主义”。以此为前提，我国政府在对外贸易中的目标和国家利益是中国对外贸易政策制定和实施中所考虑的首要因素。而同时，我国政治民主化和经济改革使国内利益集团酝酿并迅速发展起来，但在对外贸易利益的分配上，政府仍占优势地位。即是说，我国的经济主权并不全然就是政府利益为代表的所谓国家利益，这二者是不能划等号的。作为世贸组织建立基础的贸易政治经济学模型都是建立在西方国家政治体制上的，其基本特征是分权制衡和利益集团

专门化活动。因此，两者的理念前提必然潜在着相当大的分歧与矛盾。由于过去并且在将来很长一段时间内我国经济仍将处于政府主导发展中，因此我国政府关于在DSU下我国经济主权的担忧，从很大程度上看都是站在政府利益角度的，反映出政府对可能被分割的权力与利益的留恋。然而本文的观点是我国经济主权应综合政府利益与国内各利益集团的利益来考虑。关于我国经济主权的问题在下文中还将与DSU等问题联系起来进一步展开论述。

DSU的价值理念

在论述本部分时，对发展中国家提出的要求与发达国家“平等”的主张是必须先分析的问题。在“平等”这个问题上，发展中国家长期坚持的观点是由于西方发达国家的长期掠夺剥削才造成今天发展中国家的贫穷与落后。从这一逻辑起点出发，在各种国际经济对话与组织中，发展中国家都强烈主张“平等”的地位并且要求享受优惠待遇。关贸总协议以及现在的世贸组织正是发展中国家梦想的争取“平等”的平台。《关于争端解决规则与程序的谅解》承认发展中国家成员和最不发达国家成员的特殊情况，发展中国家享受更快的程序、更长的时限，或另外要求法律援助（见DSU第3、12、24、27条）。发展中国家仍然认为存在大量的突出问题，制约其积极有效地参与世贸争端解决活动。但是，从新自由主义的立场出发，哈耶克认为如果在现代文明兴起的过程中，有一个世界性的权威机构不许某些地区领先其它地区太多并确使每一发展阶段上的物质利益能平均分配给世界各国，那么世界的发展前景显然会因为如此的安排而比实际发展进程糟得多。人为设计乌托邦式的平等范围只能走向新的平均主义。发展中国家应当积极通过世贸组织学习西方先进技术、融入自由贸易圈中，他们所需要的不是一种实质平等、结果平等，在国际经济发展中，他们更需要一种形式平等，而DSU机制正是这样一种形式平等的载体。

本文认为，DSU及DSB的运作从根本意义上讲是一种“程序正义”意义上的平等机制，而程序是实体之母。进而本文认为，一种追求程序正义的争端解决机制较之追求结果正义的争端解决机制，更有利于维护我国的经济主权。本文关于程序正义的具体内容，大体上应包括裁判者应是中立的、程序能确保利害关系人参加、当事人平等地对话、保障当事人充分地陈述主张、平等地对待当事人、程序能为当事人所理解、充分尊重当事人的处分权、维护当事人的人格尊严、当事人不该受到突袭裁判（张卫平，1996）。以专家小组的组成为例，为了确保专家小组成员的合格性、独立性和公正性，DSU规定了比1947年关贸总协议争端解决机制更为详尽的规则，规定了专家小组成员资格的具体条件、选择成员的指导规则，保证了裁判的中立性；为了确保利害关系人参加，DSU第10条规定“第三方”（即任何对专家组审议的事项有实质利益且已将其利益通知DSB的成员）的利益应在专家组程序中得到充分考虑，专家组应给予“第三方”听取其意见并向专家组提出书面陈述的机会；特别是第4款规定：如第三方认为已成为专家组程序主题的措施造成其根据任何适用协议项下获得的利益丧失或减损，则该成员可

援用本谅解项下的正常争端解决程序。而上诉程序的设定，是实现程序正义的重要里程碑。实践表明，专家小组的报告常常是很“激进的”，招致有关成员尤其是不利的成员方的不满。通过上诉机构的审查，可以在一定程度上缓和专家小组报告与成员主权间的矛盾。总之，尽管没有人主张DSU可以对世界不平等的经济权力分布进行补偿，但必须强调这一制度给予小国一种在其它场合将不存在的捍卫其权利的公平机会。

争端解决机制与国家经济主权的关系及实证分析

由以上分析可知，争端解决机制主要从程序正义的角度发挥其维护一国经济主权的作用。理论界在研究争端解决机制与国家经济主权的关系问题上，首先都强调其具有的准司法性质，特别是“消极协商一致”（NegativeConsensus）成为DSB的一般决策方式。所谓“消极协商一致”，是指在设立专家小组、通过专家小组和上诉机构报告、授权报复等等重大问题的决策方面，除非协商一致反对该项请求或报告，否则该项请求或报告就被DSB接受或通过。实际上协商一致反对的机率几乎不存在，所以被评价为一种事实上的强制管辖权。其次是增加了常设上诉机构。第三是加大了裁决的执行力度，最主要是规定了“交叉报复”。针对上述变革，普遍的评论是世贸组织争端解决机制在某些方面剥夺了成员的国际经济活动中的自主权。这种观点从一个侧面反映出加入世贸组织后我国的传统主权观念所遭受的严重冲击。与全球化相对应，我国的传统主权观显示出三大特点，即封闭性、绝对性和被动性。在经济上逐步融入世界自由贸易体系之际，我国对世贸组织的司法化显示出明显的不安。一方面，我国希望借助完善的争端解决程序对抗美、欧、日三巨头；另一方面，又对DSU的明显司法化所可能对自身的经济决策自主权造成的侵蚀而担忧。本文认为，DSU机制发挥的影响主要是有利于我国经济主权的维护的。特作实证分析以兹证明。

实证分析之一。DSU作为外部约束机制减轻了我国中央政府在推行贸易自由化中在国内面临的种种压力，使经济改革和开放不致于开倒车，从而坚定了改革在政治上的可维持性。举例说，在进口自由化政策方面我国政府承担了减让任务，但是由于金融改革后地方政府无法再任意地大量从地方的国有银行透支借款来缓解财政紧张状态，使得由于国企破产而失业现象严重的各省反对中央的贸易自由化改革，以避免承受更大的社会冲击。此际，中央政府的选择将可能是适时放慢对外贸易中减让的步伐和速度，以减少来自地方的压力。可是，借助DSU机制，中央政府将向地方省市说明，如果因违背减让承诺而遭受DSU机制下的投诉及最后被裁决败诉，那么中央及相关行业所遭受的损失将是难以承受的，那么地方的反对与不满将因之而在一定程度上被遏制。比如在钢材、汽车工业领域里，一旦败诉后，我国被中止减让、被施以报复后，这一领域内的国企遭受的打击将更加严重，失业现象将更加惊人，地方政府自身的利益也将损失很大。

实证分析之二。DSU机制更利于维护我国的经济决策自主权。在一国经济

决策权中包括了对其境内的外国投资以及跨国公司的活动进行管理和监督的主权，特别是任何国家不得被迫对国外投资给予优惠待遇。由于我国各级政府寄希望外国直接投资促进经济增长，解决就业问题，故而给予其优惠的待遇，使其与国内企业处于不公平的竞争状况。我国政府曾于1996年取消外资优惠政策，但由此外资直接投资额立即迅速下降，对处于1997年亚洲金融危机中的我国经济形成严重打击，故而不得不于1998年开始实施新的外资优惠政策，这充分显示了我国政府的经济决策自主权受到了严重约束。在入世后，根据国民待遇原则，这些优惠政策应被取消，可是由于招商引资与政绩密切联系，地方政府仍然会想方设法保留甚至增加新的优惠政策来吸引外资。而外资在中国享受了优惠政策后生产的产品成本一般将大大低于在其它国家生产的同类产品的成本，故而在国际市场如果采取低价出售将落入反倾销之诉，其它竞争者将通过DSU机制进行投诉与制裁；另一方面，如果产品售价与在其它国家生产的同类产品的售价相当，又将落入反补贴的规范之中，又将受到DSU机制的惩罚。《关于补贴和反补贴措施的协议》第1条第1款规定补贴有两种：政府或任何公共机构提供的财政捐助；任何形式的收入或价格支持。财政捐助包括应收政府收入的放弃或不予征收，如税收减免。反补贴协议附件1第⑤项规定：对工业或商业企业全部或部分免除、退还或缓缴明确地与出口相关联。直接税包括工资税、利润税、利自税、租金税、特许使用费税及其它各种形式的所得税和不动产。故而，如果地方政府继续给予外资优惠政策，将使我国中央政府在DSU机制下诉讼缠身，这反过来形成了对地方政府对外资滥施优惠的有力制约。

结论

在探讨DSU对一国经济主权的影响这一问题上，其实质就在于一种“主权让渡”。一国政府要加入具有法律约束力的世贸组织，就必然要在主权的问题上做出某种放弃。由于DSU的专家组、常设上诉机构、消极协商一致规则等，使其明显表现出司法化特征，而从本文对DSU对我国经济主权的影响的理论与实证分析中，可以发现其事实上更有利于维护我国经济主权。因此，本文不但赞同DSU的司法化特征，而且更对其向一个“世界贸易组织法院”发展寄予极大的期望。为了更好维护我国经济主权，“规则取向”是唯一的选择。外交谈判式的“实力取向”只能是更有利于西方强国，尤其是外交谈判所表现出的不可预测性和不透明性，使发达国家更易于采用各种手段逼迫发展中国家做出各种让步。而以法治精神为指引的“规则取向”方式却为不发达国家提供了法律上的确定有力的利益保障，贸易争端的解决也将透明化，这有利于发展中国家的普通民众与各利益集团对我国政府的行为进行有效的监督，避免其因种种原因可能做出损害本国经济主权的让步。就法治的精神而言，对政府权力的监督是保障政府真正为人民利益而行使权力的关键一环。如果在国际经济活动中贸易争端的解决在一种不透明的外交谈判中进行，那么我们就只能指望政府在道德上是无可挑剔的了。

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